地方立法公眾參與問題研究

萬金鑫

摘 要：地方立法公共參與的正當性來源于《憲法》《立法法》及相關政策規定，公眾參與地方立法能提升地方立法質量，對地方立法具有重大價值意義。但地方立法公眾參與中存在的公眾參與積極性不高，立法信息公開不夠充分，參與立法范圍狹窄，意見反饋機制缺乏，地方性規定缺乏操作性問題，讓地方立法公眾參與陷入困境。基于提升其參與效果目的，從公眾立法意識、公開范圍、參與范圍、參與信息反饋機制、地方立法公眾參與法律規定等方面提出解決對策，奉獻己力助力地方立法發展。

關鍵詞：地方立法;意義;公眾參與;立法發展

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.11.060

地方立法是指地方權力機關和地方行政機關以《憲法》和法律為依據，制定本轄區法規和規章的活動。地方立法公眾參與是指立法機關及其工作人員之外的公民、社會組織在各立法環節中通過各種途徑表達意見、與立法機關交流互動進而發揮立法作用的活動。隨著我國立法工作的不斷推進，地方立法逐步發展，聽證會、專家論證會和座談會、網上征求意見多種公眾參與形式隨之呈現，地方立法機關與公眾之間的溝通局面得以改善。但若要使公眾參與地方立法的效果充分實現，還需進一步完善地方立法公眾參與制度。

1 地方立法公眾參與的依據

我國《憲法》中規定了人民主權原則，并明確人民通過途徑、多形式參與管理國家事務。這從最高法律層次明確了人民參與國家事務管理的權利，立法是國家事務的重要組成部分，人民投身到國家立法事業中便是對國家事務進行管理。地方立法作為我國立法工作的一部分，作為人民中的公眾，投身到地方立法中去也是參與管理國家事務的表現。《立法法》進一步對人民參與立法活動做了概括規定，明確保障人民參與立法活動?！稇椃ā泛汀读⒎ǚā窂膰曳蓪用鏋楣妳⑴c立法提供高位階、高效力的法律支撐。黨的十九大報告中也對民主立法、科學立法提出了新的要求。民主少不了公眾的參與，民主立法本質要求公眾參與，地方民主立法同樣需要地方公眾的參與。這從國家政策層面為公眾參與地方立法提供支撐。

2 地方立法公眾參與的意義

2.1 公眾參對增強地方立法的民主性具有重要作用

地方立法的基本要求之一即立法要體現民主性，“公眾參與地方立法可以充分表達民意”，民意是立法的方向標，缺乏民意的法律規定會違背立法為民的初衷，更談不上民主立法。公眾參與地方立法，表達自己的需求，利于地方立法內容和主體多元化，促進地方立法民主。同時立法機關能通過采納多方立法建議，讓立法能兼顧更多人的利益需求，進而增強地方立法的民主性。

2.2 地方立法公眾參與有利于提升地方立法的科學性

立法是對各方利益作出最佳權衡，這要求立法機關的決策要充分體現科學性。地方立法中公眾參與進來，除了能表達自身需求之外，還能提出立法建議，可為地方立法機關作出科學決策提供信息基礎。且專家作為公眾的一分子，通過其專業知識優勢為地方立法機關提供專業建議，“專家參與能夠為地方立法的科學性提供更多的保證”，促進地方立法在內容上更科學化。

2.3 地方立法公眾參與有利于加強對權力的監督

防止地方立法部門化、利益化是地方立法部門的主要工作之一;讓公眾參與地方立法，促進立法透明化，可避免地方立法部門化和利益化。一方面通過公眾對地方立法的參與，讓公眾提供表達自己意志，可弱化部門化和利益化。另一方面公眾參與地方立法，能提升公眾對立法的認知，便于進一步接受監督立法工作。

2.4 地方立法公眾參與有利于促進地方性法規的實施

公眾是立法的基礎，“公眾參與立法，能夠使法律法規的運行擁有廣泛的群眾基礎”，公眾參與立法來表達利益訴求，參與立法過程，能在一定程度上避免法律實施過程中的抵觸對抗情緒。此外，在立法中把公眾意見作為參考依據，對立法內容的普適性有幫助，能提高法律的社會接受度和認同度，進而促進地方性法規的實施。

3 地方立法公眾參與存在的問題

3.1 參與立法積極性欠佳

實踐中公眾認為參與地方立法事不關己，因此顯現出的熱情度不高，部分人甚至可以說是冷漠;部分參與地方立法的公眾出于感性而非理性，往往關注于眼前的利益，關于前瞻性、全局性和長遠性的政策和規劃關注度并不高。且立法機關對公眾參與立法的意識和觀念還不強，認為公眾的素質水平低，對立法幫助作用小，進而公共參與恰似走過場。長此如此，這將在很大程度上挫傷公眾參與地方立法的積極性和主動性。

3.2 立法信息公開力度不足

立法信息公開不充分是地方立法公眾參與的常見現象。僅公布法規草案的條文，不公開條文制定的說明內容，是地方立法公開的常態。越落后的地方，立法信息公開越不到位。在立法草案征求意見及處理結果時，也沒有統一的立法信息公開制度。一些地方立法機關在公開立法活動的信息時，缺乏制度化，過于主觀隨意，有些立法信息公開不充分，有些甚至不予公開，無法滿足社會對的立法公開需求。

3.3 公眾參與地方立法范圍狹窄

公眾參與立法的范圍近年來有所擴大，但離立法公開透明的要求仍然有很多差距。許多需要公眾發表意見的立法項目公眾任無法參與進來，更談不上發表意見和表達自己利益需求啦。且實踐中常見的公眾參與的立法階段就僅僅是立法草案的征求意見階段，至于立法前的評估階段及立法內容的擬定及立法后評估階段都很少有公眾參與，因這些參與范圍狹窄，致使地方立法公眾參與的效果大打折扣。

3.4 缺乏公眾參與意見反饋機制

實踐中地方立法機關均不同程度設立了向公眾征求意見的模塊。但很多地方都沒有設立反饋機制模塊。反饋機制模塊的缺乏讓在立法機關和公眾之間的溝通形成阻礙。如此一來，會使立法機關在立法過程難以收到反饋信息，不利于立法工作的改進;或搜集的公眾信息不夠全面，不利于科學決策。同時，公眾一方因缺乏反饋渠道，無法反饋意見或無法知道自己意見的處理結果，自身的利益訴求難以表達，參與的積極性也受到消極影響。

3.5 地方立法公眾參與地方性規定操作性不高

與此相關的地方法律規范大多數規定更傾向于原則性、指導性，缺乏更為細致的規定，只是泛泛的談到公眾享有參與立法的權利。這些地方性相關規定的缺乏操作性，雖然有了規定，但是很難落實到位;且在實施過程中的隨意性較大，實施效果取決于實施人員的素養，既沒有評判標準，也無法進行相細致的權力義務參考依據，更談不上進行責任追究了，會對公眾參與地方立法的效果造成阻礙。

4 地方立法公眾參與的優化建議

4.1 增強公眾參與立法意識，提高參與立法積極性

“意識是行動的先導，參與意識不到位是地方立法公眾參與的首要阻礙”，沒有參與意識，一切參與作用便無法實現;公眾參與立法意識提升了，公眾參與立法的積極性會相應提升。增強公眾參與立法意識需要在提升其主體意識的同時提升公眾的社會責任感，讓公眾參與地方立法變得主動，進而提高其參與立法的積極性。

4.2 擴大地方立法公開范圍，健全信息公開制度

立法機關應擴大立法公開范圍，全面公開立法內容，從法規草案以及起草、修改說明材料到立法后評估的報告成果都進行公開，使公眾更好的了解立法信息，提升公眾對立法的認知度，進而提出更好的立法建議，讓地方立法內容與主體更加科學化。此外，立法會議公開進行，地方立法公眾參與也公開透明，并將此加以規定使其程序化、制度化，進一步健全信息公開制度。

4.3 拓寬地方立法公眾參與范圍，促進立法目的更好實現

立法是為了讓法律更好的為人民造福，立法讓公眾全程參與理應之舉。地方立法機關應逐步擴大公眾參與立法的范圍，從立法的準備階段到立法后評估階段都讓公眾參與進來，尤其亟須讓公眾參與到立法后評階段中來，“立法后評估活動有利于廣泛調動公眾參與的積極性，擴大其參與立法的范圍與程度”，讓立法公開化和透明化，以促進立法目的更好的實現。

4.4 構建公眾參與信息反饋機制，實現地方立法理性對話

信息反饋是信息交換的平臺，沒有信息反饋機制，立法機關和社會公眾也就缺少了溝通，立法機關不能及時掌握社會公眾對立法的態度。因此，需把地方立法信息反饋機制建立起來，使立法機關和公眾能夠順利的交流、溝通。同時建立立法機關問責機制，明確立法機關和政府的反饋義務，促使其積極履職，積極引導公眾參與地方立法，實現立法機關與公眾的理性交流。

4.5 完善地方立法公眾參與法律規定，確保公眾參與合法化

地方立法機關應當出臺地方立法公眾參與專門性法規，對立法機關在參與地方立法的職權作出具體規定，并對公眾的含義、其參與地方立法的權利和義務作出明確規定。同時對地方立法公眾參與的程序法律化，對地方立法準備階段、地方立法法案審議表決階段、立法完善階段各階段作出細致規定，使公眾參與地方立法合法化和有序化。

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