清江流域滾動開發機制探討

喻　偉　安有貴

形成一個能保持良性循環和滾動增值的河流開發機制，是實現清江流域綜合經濟最優化的基本保證，也是實現整個流域經濟快速發展的經濟基礎。這個機制的形成應按照國家的有關經濟政策、流域總體規劃，并根據清江流域的自然和社會經濟特點，運用河流經濟學的特點和方法，同時借鑒國外河流開發的成功經驗進行探索和研究，著重研究水電梯級開發過程中的效益與費用(投入產出關系)、承受能力及風險性、費用分攤以及建設與經營管理保證體系等問題。清江流域開發是我國“流域、梯級、滾動、綜合”開發的試點，通過對開發機制實踐提供探討性意見，可供其它流域的水利水電綜合開發參考借鑒。

1、連續滾動開發的條件以及存在的問題

清江水力資源實現連續滾動開發有其得天獨厚的條件：一是全流域均在湖北省境內，地市積極性很高，開發合力較張，二是國家和湖北省政府于50年代即著手流域開發的決策，有40多年開發規劃研究的工作基礎，流域規劃已通過國家和湖北省審查批準；三是全流域的梯級電站均由國家和地方共同出資，共享收益；四是清江水電開發有限公司以“建管結合”的方式負責整個流域的綜合開發；五是國家和地方政府都給予相應傾斜政策，這些都是清江流域水電開發的有利條件。另一方面，滾動開發的第一期工程——清江隔河巖水電站已于1994年投產發電，到1998年年底累計發電120億kW·h，發電收入40多億元，高壩洲水利樞紐1997年正式開工后，將于1999年下半年開始發電，下世紀初，開工興建龍頭梯級——水布埡水利樞紐。具備連續滾動開發的基礎條件。但是，從目前的滾動開發情況來看，還存在幾個主要問題。

(1)連續滾動開發的資金籌措。從華中電力集團公司和清江投資公司融資情況看，滿足近期滾動開發投資需求是沒有問題的，水布啞工程開工后，前期工作及施工準備需要投入23.7億元，如果加上2000年前高壩洲所需資金30.4億元，以及隔河巖尾工所需資金1.2億元，那么到2000年，三座電站共需資金55.3億元。在此期間，將隔河巖電站的發電收益(采取邊還邊貸方式)用于投入，也僅30.4億元，尚需增加貸款規模20多億元。

(2)實行減輕稅賦的優惠政策。自隔河巖開工建設直至1995年，清江水電開發曾享有一些優惠政策：如減免70％的產品稅，實行稅前還貸、免征所得稅及按還本付息電價汁收等。稅制改革前征收的產品稅及附加稅為10.70元/(1000 kW.h)；稅制改革后的增值稅及附加稅為62.61元/(1000kW.h)，僅流轉稅即凈增59.40元/(1000kW.h)，相當于稅改前的19.5倍。若按隔河巖電站年發電30億kW.h計，僅流轉稅就增加了1.78億元/年，削弱了還貸能力和再投入其它電站的資金能力。同時按新稅制要求實行稅前還貸，并取消了免征所得稅的優惠政策，則隔河巖電站發電利潤33％須交納所得稅，兩項相加將大大推遲原定的還貸期限，同時也影響到高壩洲、水布坯兩電站的連續滾動開發。

(3)合理確定梯級水電站的上網電價問題。上網電價是實現清江水電開發目標效益的關鍵，因此上網電價的合理確定，應按市場經濟的價值規律和“新電新價、優電優價”的原則考慮。隔河巖為華中電網的主調峰電站，電能質量很高，目前的電價是按1994年的投資概算確定的還本付息電價(0.399元/kW.h)，而實際上1997年修正概算為53億元(含升船機投資)，考慮新的稅制后，其上網電價應為0.45元/(kW.h)。另一方面，隔河巖電站主要承擔華中電網的調頻調峰任務，具有承擔峰荷的優質電的特點，故應考慮峰荷電價，確保其盈利水平，以保證滾動開發資金的良性循環。

2、對投入產出機制的探討

清江流域的水電梯級開發是國家和湖北省合資承擔，1995年9月，原湖北省清江水電開發總公司改組成清江水電開發有限責任公司，成立了董事會，由華中電力集團公司作為國家方的出資代表，由湖北省清江水電投資公司作為湖北方的出資代表，兩股東分別行使其投資主體權，清江有限公司承擔建設經營，形成清江水電開發“借貸—建設經營 收益---再投資”的投資機制。清江有限公司改制后，通過清理債僅債務，明晰了產權關系明確了兩股東自隔河巖開工建設至1995年12月31日的股東比例。因此，針對清江水電梯級開發的現狀和特點，有必要探討開發過程投入產出的關系及其運作機制。

(1)明確資本金。國家金融投資體制改革后，要求基本建設項目實行資本金制度，根據清江水電開發的具體情況特點，應對改制前后的項目投資作不同方式的處理：如改制前，隔河巖未設資本金，全部投資為借貸資金；對新開工的建設項目(高壩洲水電站)雙方股東應按比例注入相當于高壩洲電站總投資20％的資本金(約6.16億元)，這樣就保證了高壩洲電站前期及施工初期的資金需求，加快了工程的建設進度，可望實現開工后2年發電，4年建成的目標。

(2)多渠道籌集建設資金。為在高壩洲電站建成投產時連續開工興建水布埡電站，應拓寬渠道，如發行企業債券或股票，預收供水設施(包括水費)及庫區養殖水域、旅游設施有償使用的訂費，逐步轉讓隔河巖、高壩洲甚至水布埡的部分收益權，以滿足2000年前后的資金需求。同時積極開展以水電開發為支柱的多種經營，以及操作項目準備金或其它閑置資產獲得的收入，增強流動資金的占有比率，提高短期債務的償還能力。

(3)在金融稅收上給予傾斜政策。流域開發的共性是投資規模大、償貸年限長，國家及有關部門給予政策的扶持和傾斜對于項目建設來說也是一種投入。特別是清江梯級電站的防洪功能效益的發揮，無法對地方分攤，而需要國家承擔。因此，在清江水電梯級開發投資高峰期的時候，需要國家在金融政策上給予支持：如在貸款額度上應充分考慮項目建設分年投資需求；在償還期上，對到期貸款實行延期還貸、邊還邊貸的優惠政策。

新稅制實施后，使水電企業稅負增加了許多，削弱了水電滾動開發的能力。目前，國務院及有關部門正在協商水電的增值稅問題。在傾斜政策出臺前，建議有關部門根據電力行業的平均水平和水利事業的社會公益特點給予如下優惠政策：①比照小水電增值稅率6％征收增值稅，或按水電10％的稅費計征；對所得稅實行先征后返或全免；②允許實行對上述兩稅種的提前還貸；②對土地占用費應考慮水電工程所發揮的防洪、供水和航運效益予以免征；對資源費在項目建設中一次性計征，避免重復征稅。

(4)合理確定梯級水電站的上網電價，電價是電力商品價值的貸幣表現。同其它商品一樣，合理的電價必須是既能反映其價值，又體現其供求狀況和國家的產業政策。隔河巖水電站是國家和地方政府合資建設的自營式大型項目(全資負債經營)，亦是清江流域滾動開發的母體電站，保證有一個合理的電價水平，是建立滾動開發機制的制約因素。目前，隔河巖電站是按還本付息的原則計算得出的(1995年前為0.352元kW.h)，1995年以后上調0.399元/(kW.h)；而且本息計算的基礎是按1994年35.6億元投資確定的，實際上按1997年修正概算的總投資額度為53億元。因此，電價中不僅只偏重考慮還本付息的要求，并且也沒有真正反映水電產品的價值。另一方面，隔河巖以及將來建成的水布啞兩電站均屬華中電網調峰調頻電站、裝機年利用小時數很低，使發電成本增高；同時，隨著用電結構的變化，更應突出峰荷電價的價值。因此，對隔河巖電價的合理調整，應按照《電力法》中關于“電價要體現合理補償成本，合理確定收益，依法進入稅金，堅持公平負擔，實現優質優價”的原則，對隔河巖電站實行“分時分價、優質優價的電價政策，在合理調整現行電價基礎上，按峰時電價為平均電價的1.6-1.8計算，則可保證峰時電價在0.6-0.7元/(kW.h)水平。只有這樣才滿足2000年前后滾動開發高峰時期的資金需求。

(5)節省建設投資的途徑。清江干流三座梯級電站，是清江有限公司采取“建管合一”的方式負責建設開發的，因此，在開發程序、開發規模、施工布局、以及生產經營等方面，通過優化管理可節省大量的建設投資，提高產出的經濟效益。隔河巖電站下距高壩放電站50km，上距水布埡電站92km，基本上處于三梯級的中間，通過1987年至今10多年的建設，壩址區已具備了配套完善的交通通訊、科研實驗、生產維修和生活服務等設施，并且上下兩梯級施工前和建設過程中的重復建設浪費投資。在上、下兩梯級壩址只設現場生產指揮、施工附屬企業設施和臨時生活設施；而將微波通訊站址、機電維修工廠、電廠培訓中心、科研試驗室以及工作人員小區均設在隔河巖基地。避免拉長戰線，耗費本來就顯不足的滾動開發資金。

(6)建立梯級電站調度中心，統一上網電價，流域綜合經濟開發是一個系統工程，水電梯級開發是這個大系統的一個子系統，因此，必須以系統的觀點和方法指導梯級水電的建設經營管理，只有這樣才能提高投入產出率和綜合效益。在2000年之前，在隔河巖功能區建立梯級電站調度中心，第一步實現對隔河巖和高壩洲兩電站的聯合調度；到2010年，水布埡建成后，實現三個梯級電站的聯合運行調度。并且按以隔河巖、高壩洲兩電站收益滾動開發水布埡電站的情況確定統一的上網電價。這樣既保證了水布啞的資金投入需求，又理順了系統中梯級電站的產出關系。同時還可通過與其它電站聯合調度，提高系統的保證出力水平和發電量，減低能耗節約成本；提高電站自動化水平，實現梯級電站“少人值班、無人值守”的自控目標，而由梯調中心遙控調度，減少人員開支，提高電站運行的安全可靠性。

3、投資費用分攤及承受能力分析

投資費用分攤(又稱費用分攤)是指受益部門之間、各受益地區之間合理分攤水利水電綜合利用工程投資和的運行費。清江水電梯級開發系以水電為主的水資源綜合開發，其綜合經濟效益巨大，開發的投資費用也十分驚人。按照清江流域規劃和《水法》規定的要求，清江流域開發以水電效益為主，兼顧防洪、航運、供水養殖、旅游等其它效益。因此，清江梯級滾動開發不能只以水電效益為單一的開發目標，或者全靠水電收益來負擔其它功能的建設費用，那樣會使水電企業不堪重負，也談不上連續滾動；而必須從整體利益出發，統籌兼顧，在綜合利用部門之間進行合理分攤，把各部門的經濟效益與經濟責任聯系起來，保證滾動開發機制的良性循環，使清江水資源得到充分合理的利用。

(1)對于具有社會效益性的方面的投資費用，應采用國家投資和建成后有償使用的辦法分攤。清江梯級航運效益是除水電以外的第三大功能效益，而先期需投入建筑物和航道疏浚的投資費用約10多億元。對這部分投資的分攤應參照國外流域開發的經驗，先由國家提供低息或無息貸款，建成后，按照有償使用的原則，從船只過壩費中逐步回收，有償使用費中還應包括每年航建設施和航道維護費用。三座梯級電站的修建，改變了清江不通航的歷史，大大地增加了通航能力和續航里程，特別是大幅度降低了航運成本。據調查資料分析，并按有無清江梯級的航運直接成本差額為計價原則，考慮三個梯級過壩一次性收費，并按一般設計運量水平計算，則每年可回收航運投資1000多萬元。這對于清江航運業來說是容易承受的，因為有償使用費只占水運價格的27％，如果比照公路運價則約6.4％，因此，清江航運梯級的有償使用費應結合航運運價運量水平，比照公路運價確定。這樣不僅可以保證清江梯級航運投資費用的回收，而且將保持水運與公路運輸的貸物流平衡。

清江梯級工程的防洪功能是對國民經濟的凈貢獻，對于梯級開發總投資中所含防洪部分費用分攤，應按直接損失法計算每年因防洪而損失的電量收益，國家每年給予同等額度的補償費用或貸款利息中給予相應減免。

(2)考慮供水及養殖等部門對投資費用的合理分攤。根據《水法》和《水行政管理條例》，水資源屬國家所有，任何個人和部門都必須以有償使用方式進行開發使用。不僅清江有限公司作為開發業主，需向國家申請取水許可證并繳納水費。同時，開發業主又為沿江城鎮工農業生產部門和居民提供了可靠水源(包括部分供水設施)亦應向用水戶收取有償使用費。同樣地，對庫區養殖業征收水面使用費和水環境保護費。根據合理分攤的原則，并借鑒國外經驗，可采取“預訂”和拍買使用權益等方式，有利于迅速籌集資金。分攤定價的原則：①供水費用的分攤可參考因供水損失的電量效益單價確定；②庫區養殖使用分攤應以每年的壩區維護費和用于水監測保護的費用確定。

(3)對旅游設施投資費用的合理分攤。清江的旅游資源從庫周(庫內)和庫區以外的地域性劃分，本著“誰投資、誰受益”的原則進行資源開發。對庫周及庫內(含樞紐建筑物)的旅游資源及設施，可采取租賃、有償使用等方式進行費用分攤。特別是樞紐大壩附屬建筑物已有較好的水利景觀設施，如按旅游功能稍加配套完善，即具有較高的參觀旅游價值。但對其有償費的確定，不宜在總投資中劃塊框算，而須參照旅游服務業價格水平(以旅游日價值法計算)確定分攤費用。據預測資料統計分析，到2010年，除水電收益外，其它功能所分攤的投資費用將達到20多億元。而要保證清江梯級(特別是保證水布啞2000年如期開工)連續滾動開發的資金需要，甚至缺乏20多億元的投入資金(占總投資的10％)，通過合理的投資分攤，2000年分攤投資問題的回收資金可達到3—4億元。由此可見，雖然在2000年一2010年水布垃建設期的資金比較緊張，但如果將電價上調、還貸緩期、稅收減免、費用分攤以及其它措施結合起來，科學合理地搞好梯級開發的資金調度，實現梯級開發的連續滾動機制的良性循環仍是具有資金保證的。

4、對清江流域經濟綜臺開發模式的研究

清江流域的開發一開始就確定了“流域、梯級、滾動、綜合”開發的發展方向，1996年國家同意將清江流域開發作為全國首家流域水電梯級開發的試點。清江有限公司作為開發業主，經過10多年圍繞兩個問題進行探索的實踐，取得了一定效果。這兩個問題，一個是水電企業的管理模式；一個是流域開發的發展模式。這兩個模式是主客觀之間的關系，既相互聯系，又有區別，彼此相輔相成。

(1)開發主體的管理模式。清江有限責任公司從原有性質來說.是受國家和湖北省兩投資方委托，屬省政府派出的具有行政事業單位的建設管理公司。1995年9月依照《公司法》以及國家有關決議，改組成有限責任公司，負責清江流域的水電開發、電站建設和經營管理，是水電行業中較早實行現代企業制度的流域性水電開發公司，公司上設董事會(董事長為法人代表)，主要由國家方股東(華中電力集團公司)和湖北方股東(清江水電投資公司)組成。1995年通過債權債務清理、明確了資本金重新確立了新的公司動作機制，即按照決策層(董事會)一一管理層(公司總經理)一一操作層(電站建設、經營管理及多種經營機構)和投資、利潤、成本中心確定了清江開發公司的管理運作機制，經過10多年來的實踐和不斷改革，已形成了“一個公司開發一條江”的模式，為梯級水電的滾動開發奠定了堅實的基礎。

(2)流域經濟綜合開發的模式。清江流域經濟綜合開發試點是以清江的水力資源及其自然資源為對象的，其開發層次應分為三個層次：一是以干流三大梯級電站建設帶動全流域其它小水電的開發；二是以水電為龍頭帶動航運、水產、旅游等行業的經濟發展；三是以上述綜合效益為基礎帶動庫區乃至全流域區內相關的礦產業、林牧業、建材業、交通通訊業、經濟貿易、以及勞務等區域經濟的迅速發展，因此，要實現區域經濟綜合開發目標，必須將流域的滾動開發機制與建設管理機制結合起來加以研究。首先，流域開發管理體制應實現三個結合，充分調動投資者和經營者和積極性。其次應賦予開發公司一定行政管理權限，以便于統一規劃、協調實施；其三，應建立以資金管理為核心的滾動開發機制，并與國家有關優惠政策相結合(如將移民政策、扶持少數民族及貧困地區的政策與開發結合起來)。形成“借貸--建設--經營--收益--再投入”的經濟滾動發展模式。

(3)流域開發目標展望。

①工程建設：到2001年，高壩洲水電站竣工，爭取到2008年，水布埡水電站竣工；繼而轉向流域內其它水電站的建設。

②電力生產：到2000年，年發電量將達到39.38億kW.h；2010年。三座梯級年總發電量達到83億kW.h。

③多種經營：到2000年，以庫區綜合經營、房地產、小水電、物質貿易為基礎，將帶動其它一批支柱產業的興起，庫區城鄉經濟將有更大的發展。

④財力資源：到2000年，清江梯級水電開發的固定資產將達到100億元，年創產值18億元；到2010年固定資產達到500億元，年產值在70億元以上。同時，以水電開發帶動相關產業的經濟發展和城鎮建設，實現流域經濟綜合開發的全面發展。