資金：環境建設的“百慕大”

■策劃：本刊編輯部 執行：翁寶

“綠帽子”不再時髦

“錢！錢！”和任何一個部門一樣，特別是三北工程這個帶有明顯公益性的生態事業，工程一啟動，錢就成了上下各部門、各級政府的重中之重，成了最為頭痛也最為傷神的事情。

無可否認，在大力發展經濟、發展壓倒一切的背景之下，生態問題，尤其是林業建設沒有擺到正常的位置上予以戰略性的重視。這在三北防護林的建設歷程中，表現得尤為明顯。

據介紹，在三北一期工程期間，雖然國家投入的經費不多，每年僅僅是3000萬的建設補助費，但是，由于地方政府以及農民的積極性還很高，整體的效果還是不錯的。現在的急功近利難以同當時因害設防的心理相比。隨著改革開放經濟發展的不斷深入，這個矛盾日益突出。原先一些地方政府喜歡戴的“綠帽子”（就是類似于“林業書記”這樣的話語，重視林業建設在三北一些地區一度是考察干部的一個硬指標，其重要性同計劃生育、社會治安同等重要，“戴綠帽子”也就成為一件時髦之事）已經不再時髦，隨著經濟環境的變化，政府的關注點也在不斷變更。特別是90年代以后，林業發展體制上一直沒有大的突破，導致地方行政力量在支持林業建設上不斷削弱。在林業部門大量的先進典型總結中，第一條毫無例外地提到“領導的重視”。反過來想，那些少了“頭頭”重視，脫離當地政府配合的地方，林業建設陷入困局也就不難理解了。

資金不足導致的問題還有：

一，林業建設的速度受損，與實際需要差距日大。三北防護林每年1000～2000萬畝的建設數量，遠遠趕不上環境破壞的速度，土地的沙化呈加速度增加。幾乎每年都有1700平方公里的欠賬。對于林業系統來講，更是任務少，吃不飽。

二，種苗的質量受影響。就每畝投入而言，可能連一棵苗都買不起。直接的結果是，有什么苗就造什么林。良種壯苗簡直就是奢求。三北一期工程中大多用的是樹丫子，直接插上造林。許多長不大的小老樹，就是因為種苗的問題。由于先天不足，病蟲害也隨之而來。同時，在建設中只求速度和數量，樹林的成活率很低，效果也可想而知。

投入細細算

沒有錢是萬萬不能的，但是錢并非萬能。仔細看看這些年來國家對生態建設的投入，我們會發現，單純從投入上難以對生態事業建設中的問題作出解釋。因為，如果精確計算的話，一些部門在這些方面獲得的投資絕非通常所說的“杯水車薪”。

一般來講，各部門公布的投入總額都是一個表面的數字。許多的隱性投入并沒有計算其中。比如，在三北防護林22年的建設中，國家投入的總額是13億人民幣。三北防護林建設以來共植樹造林3億多畝，平均下來，每畝的價格是3～4元——非常低的一個數字！

但是，除了這些國家投入之外，各級地方政府配套的資金有20～30億左右。同時，來自國外的無償援助或者低息貸款就達到9個億！

此外，最重大的一項投入就是這些年來農民的義務工投入。20年來，在三北防護林建設中，總共投入的農民義務工達到30億個工日，這些都是無償的勞動。如果按照每人每天10元的成本計算的話，勞力的投入就已經達到300億人民幣！這又是一個怎樣的數字！

作為列入“國家建設大本”（指列入國家發展計劃的）中的工程，三北防護林的補助經費一直在一個比較低的基數上徘徊，這是事實。但綜合上面的幾項投入，已經說明了一定的問題。另外，生態建設并不是林業部門一家在搞，許多對應的部門在這里同樣有不菲的投入，尤其在最近這兩年。許多新的生態建設工程啟動，在投入的力度和規模呈急劇上升的時候，我們有必要對生態建設資金的安排保持一種理性的思考：錢從哪里來，又到哪里去?總額有多少?真正用來做事的又有多少？

“上面千條線，下面一根針”，歸結到地方，在生態建設這一塊的綜合補助應該也不是一個小數。據業界人士估計，現在每年國家直接的投入已經達到30個億以上！還不包括其它林林總總籌集到的資金。水利部生態建設司水土保持處徐傳早處長向記者解釋，單是部門經費來源就有各種渠道，有貸款、基建項目、國家財政、基金、債券發行等，渠道不一。而地方政府也是各展所能，積極籌措。

隨著生態問題的日益突出，國家在生態領域的投資一直沒有停止，并且數額較三北防護林更為巨大。三北局劉副局長說，林業局的領導也有難言的苦衷。因為三北防護林是一個老項目，國家難以再大幅增加投資。為了林業建設，林業部門又不得不另立名目上新的項目，只有這樣，才能夠維持整個林業建設的開展。“立項給錢”的思維定勢還是主流。

如何用好資金？

三北防護林一二期工程時，國家的投入就是林業一家。現在則呈現多渠道投資的態勢，在管理上也出現多部門管理的局面，環保、農業生態建設、計委、城建、建設部也都積極參與其中“抓一抓”。

建設資金還在不斷增加，但效果還不得而知。起碼，從造林面積上沒有明顯的上升，在環境改善上也難見效果，甚至沒有發揮應有的效益。如何合理統籌，統一規劃，避免重復投資，成了關鍵的問題。中央的名目很多，但落實到縣里鄉里就是同樣的一塊地，下面得到了錢，是否用好還很難講。

關鍵問題在于：第一，各個部門如何分配這些資金，特別是同生態建設緊密相關的林業、農業、水利、國土等部門之間如何協調的問題。第二，地方政府對于環保資金的運用，是否能夠到位，以及如何建立有效的監督機制的問題。各個部門的錢下達之后，往往有著相應的項目驗收。但是，各部門之間的補助又不足以完成一個單獨的工程，加上地方財力不濟，一些地方往往是把這些資金集中起來，搞一個示范地區，不同的部門來檢查的時候，就以不同的名目出現。比如，林業部門來檢查的時候，說是三北防護林。水利部門來的時候，則說是水土保持林等等。

同樣的情況體現在造林面積上，據一位資深人士透露，統計數據往往含有較多的水分。每年公布的造林面積，往往是各個部門上報數字的總和，扣除其間難免的夸大之外，重復上報是一個共性的問題（各部門分頭統計上報的也許是同一片林子）。這點，也有助于我們理解，為什么造林的面積在不斷“上揚”而環境愈發惡化。

現在迫切需要的是把經費集中起來，改變這種“撒胡椒面”式的投入和管理體制。但是，由誰或者是哪個部門主導，還沒有定論。統籌安排，現在還只是一個美好的愿望。

國助民辦還能撐多久？

地方也有地方的無奈。在生態建設上，一直沿循的是國助民辦的組織形式，國家補助，地方配套，民眾出工。基本上是國家號召，政府組織，干活的是農民。這是在大工程中我們慣用的一種組織形式，建立在強大的行政組織動員力的前提之上。

市場體制轉軌之后，政府的號召有些不太靈了。在三北防護林三期的建設過程中，工作開展也越來越難，畢竟讓農民長期無償投入，講奉獻，比覺悟，靠動員，誰也接受不了。

從前年開始，義務工的模式開始取消，國家全額投資已經是呼之欲出。這樣的話，用于生態建設的費用將大幅上揚，已經大幅增加的投資能否夠用，成了生態建設中必須直面的棘手問題。

行政力量在主導建設過程中表現出它的雙刃性。一方面，由于政府強大的發動和組織力量，使得工程的建設處于一種良好的社會氛圍之中。另一方面，行政力量的行使需要支付高昂的成本，既有管理上的成本，也有制度上的成本。以管理成本為例，在三北防護林每年有限的造林經費之中，用于管理的費用就達到2000萬元以上。并且，資金在經過各級政府過濾之后，真正到達基層的已經是大打折扣。

在談到防護林建設時，大家使用最為頻繁的一個詞就是，生態效益或者是社會效益。言下之意這是一樁虧錢賺吆喝的買賣，需要各界的大力協助支持。但是，這兩個效益的得來，往往并非一日之功。加上都是空泛的概念，評判的標準也難以定斷，就像很多口頭上說是大家的事業，到頭來誰的事業都不是的情況一樣，軟性的指標在這樣的一個管理格局之下，顯得很是蒼白。

在國助民辦的模式之下，除了國家重視，行業部門積極指導等因素之外，地方政府能否積極配合才是這個模式的根本。上面號召，具體的工作還得地方來親力親為。套用林業部門許多人的話，一個地方，只要地方政府重視，沒有林業建設不好的。地方政府的重視更多體現在政策的執行以及地方配套資金的到位上。由于許多地方政府的關注點在不斷變化，加上地方領導人的正常更迭時間限制，使得林業建設這項長期的事業隨時會因為領導人的緣故出現波折。另外，三北大部分地區屬于貧困地區，地方政府的財力有限，如果在配套資金上難以為繼的話，國助民辦的模式就必然面臨嚴峻的挑戰。□

(圖:新華社供稿)