高校要特別注重管理機制的改革

唐余明

管理體制除了包括管理機構之外還包括管理思想、管理模式、運行機制以及人事制度、分配制度等方面，我們將后者簡稱為管理機制。我們在進行高校內部管理體制改革的時候不要只注重機關機構設置的改革，更要注重管理機制的改革。

一、高校管理狀況的歷史分析

建國后，我國高校的管理經歷了一個機構數量從少到多，功能從大到小，管理從簡到繁的過程。在分析、考察這個演變過程之后，我們不難發現機制在管理中起著非常重要的作用。

(一)在傳統管理體制下，高等學校要把從工作環境到生活條件的各個方面都預備齊全，有一方面的工作就需要一方面的管理工作，這就從根本上奠定了中國高校管理機構龐大，需要管理大量教育、科研以外內容的基本格局。與其他國家相比，中國的高校管理機構設置多而且權限大。

(二)過去法制不健全，規章制度不健全，許多人又崇尚人治，所以中國高校的管理實際上是以人治為主。在這種狀況下不僅需要比較多的職能機構，也需要大量的管理人員。由于人治管理過多地依賴人的因素，因而也成為官本位的根源。

(三)建國初期一個“處”的功能具有比較大的綜合性，但是到后來分工越來越細，處的功能越來越小。由于一項大的工作分由多個部門管理，管理煩瑣，既容易政出多門，又使得處與處之間的協調工作量大大增加。于是處級之上的副校長除了需要做領導工作外，還要做協調工作，這就是我們常常調佩的“校長做處長的工作，處長做科長的工作”，其結果是處級機構增多導致校級領導增多。機制決定了機構的增加，而機構的增加又改變了管理的運行機制，并導致管理難度提高，管理水平下降。

(四)整個機關機構設置格局是在計劃經濟體制下形成的，高等學校從招生到分配，從專業設置到辦學規模，從經費到編制，不僅全部置于國家的領導之下，而且也受國家的直接管理。在這種情況下，學校的機構設置和運行機制必然受國家機關機構設置和管理模式的制約與影響；與上級實行對口管理，設置相應的機構成為一種必然要遵守的原則。

(五)對管理與服務在性質上沒有進行嚴格區分，或者有一些管理工作與服務性工作密切相關，不容易區分，或者雖然在功能上可以區分，由于二者關系比較密切，卻不容易在機構上加以區分，由此導致一些服務機構成為管理機構。后來有的比較明顯的服務性機構，且獨立性又比較強，雖然已經從管理機構中分離出去，但有的機構還處于管理和服務交織在一起，造成或者一個管理機構領導著一個服務性機構，或者通過服務進行管理的狀況。

(六)官本位的影響不僅使管理機構增加，也影響了管理的效率和水平。建國之后，所有的企事業單位(包括工廠、醫院、學校等)都一一確定了它們的行政級別。機構決定了任職干部的級別，干部的級別又直接影響他們的待遇(如工資、住房等等)。領導要關心干部，于是就多設處級機構，或在一個處里多設副處長。一個機構一旦設了就很難再撤掉，一旦設了就要找工作干，由此必然導致管理復雜化。

二、要重視管理機制的改革

目前進行的高校內部管理體制改革，大家都比較注意壓縮管理機構，將后勤服務性機構從管理機構中剝離出去，以及人事、分配制度方面的改革，并且都做了許多很有益的嘗試。這里，我談一點管理機制中的管理思想、管理模式、運行機制方面的改革問題。

(一)關于管理思想和管理模式的改革。我們現在的管理部門多多少少都存在過多過細的問題，事無巨細，都要審批，辦事程序煩瑣。管理機構到底應該管什么，到底應該怎樣管，這就是管理思想和管理模式的問題，是管理中的一個大問題。在進行管理體制改革的時候，應該發動大家(不光是機關的管理人員，也包括其他教職員工)進行充分的討論。比如下面這些問題我認為就很值得討論。

1．宏觀管理與微觀管理。學校作為基層的單位，其機關能不能實行宏觀管理?如果可以實行，那么應該采取什么模式，與政府的管理有什么異同?

2．過程管理與目標管理。目標管理無疑是比過程管理更超脫、省力的一種管理方式。學校哪些工作可以實行目標管理?如果實行，其目標應該如何確定?

3．集中管理與權力下放。在學校有了一定的辦學自主權的情況下，學校是否可以將權力下放?如果可以，應該在什么條件下將哪些管理權限下放給學院(系)，權力下放之后應該如何管理?

4．制度化管理與人治管理。實行人治管理是造成機關臃腫、管理隊伍龐大的重要原因，并由此導致辦事效率低、管理水平低。人治容易產生個人說了算的官僚行為，容易發生瀆職和腐敗現象。國家要依法治國，學校也應該依法治校，就是實行制度化管理。把學校的辦事規則及人們的行為準則固定起來形成制度，就是制度化。按照既定的規章制度去治理、管理學校的一切活動，就是制度管理。學校目前的管理距制度化管理還有哪些差距，怎樣才能從根本上消除人治方式?

(二)認真規范各職能部門的職能范圍和管理行為。一個機構有一種管理功能，一種功能只由一個機構來管理，這是機構設置和運行的基本原理。按照性質將全校的工作劃分成若干類，減少各類之間在功能上的交叉、重復，剔出人為的和歷史遺留下來的不合理因素，盡量使功能的組合更科學、合理，根據新的功能組合確定機構設置方案。

各部門對本單位的職責范圍和管理行為應該規定得更為深入細致，必要時還要加以論證。在各部門提出自己的職責范圍和管理行為準則并形成文字以后，學校應該組織專門人員予以研究確認。過去往往缺少這一步，以致于造成對本部門有利的事爭著管，對自己無利的事不去管的現象。學校應該特別注意那些部門之間的交叉職能的劃分是否清楚、明確，那些交叉的工作應該由誰做，各部門的工作職責是否與學校的大局相符等等。規范化后的職責范圍(包括工作程序)應該以制度形式固定起來并向全校公布。

(三)機關機構改革要與教學、科研組織方式相協調。為了有利于促進學科發展，提高教學科研的整體實力水平，充分利用教育資源，在學校管理體制改革中，也要以學科建設為龍頭，進行校內學院、系等教學、科研組織方式的改革。院、系的設置方式與學校的管理方式有著密切的關系，這二者必須協調一致，進行統籌考慮。比如學校實行小學院(或系)為主的組織方式，學校機關的管理是一種模式；如果實行大學院制，可能有一些管理權限會下放，所以學校的管理又是一種模式。

(四)加強制度化建設。“不成規矩無以成方圓”，要實行管理，必須有一定的依據，即使在人治管理的方式下也不能沒有規章制度，要實行制度化管理更要加強制度建設。制度建設是學校最根本的建設之一，它包括制度和制度的運行機制兩部分。

我們現在的規章制度有許多不如人意的地方，制度建設的程度還遠不能適應實行制度化管理的要求。例如：(1)制度缺乏普遍性和一般適用性，經常遇到制度允許但卻明顯不合理或制度不允許卻合理的情況，另外有時還針對某些特殊事項做特殊規定。(2)制度穩定性差，有時一個制度剛剛制定不久，就由于不符合現實情況而不能繼續執行。除了有形勢變化的原因之外，主要反映了制度本身的不成熟；該修訂時又不及時，使制度落后于形勢，．經常使用“補充規定”的方式進行修訂，補充的次數多了，使原制度面目皆非；有時還有“口頭”修訂，更屬不正常現象。(3)制度不嚴密，有漏洞，或者與全局利益不一致，或者與其他制度不協調。(4)許多制度可操作性差，量化程度低，造成執行上的困難。(5)在用語、用詞上含混不清，甚至故意使用含混用語，故意留“活口”，留需要人解釋的地方，如大量使用“一般”、“大體上”、“原則上”、“特殊情況下”等詞語。(6)制度的執行對管理人員的依賴程度太高，常常出現某人不在就不能辦理或者對同一件事不同管理人員有不同的處理結果的情況。

目前制度的運行也有許多不能令人滿意的地方。許多人(包括管理人員和某些領導等)還未樹立制度是最高意志、必須無條件執行的觀念。有的領導者的意見可以凌駕于制度之上，以“授意”、“暗示”或者干脆“強加于人”的方式影響制度的執行。有的管理人員對制度隨意解釋，有的甚至歪曲子原意，在一些特殊人物、特殊事件上實行“變通”而破壞了制度的嚴肅性。一些人甚至為了個人的利益，采取各種方式希望得到制度上的“通融”。這些都是制度化建設中必須解決的地方。

只有既改革了管理機構，又改革了管理機制，我們的管理水平和辦事效率才能得到真正的提高，我們的管理體制改革才能真正達到目的。

作者系吉林大學高教所所長、研究員

(長春130023)

責任編輯：袁海軍