國(guó)外邊地開發(fā)政策評(píng)析

○楊升祥

世紀(jì)之交,我國(guó)開始實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略。在世界近現(xiàn)代史上,美國(guó)、俄羅斯、加拿大等國(guó)也曾面臨與我國(guó)相似的問題,一些國(guó)家由于實(shí)行對(duì)邊遠(yuǎn)不發(fā)達(dá)地區(qū)的大規(guī)模開發(fā)而獲得了問鼎世界強(qiáng)國(guó)的實(shí)力,并積累了大量的經(jīng)驗(yàn)。

一、實(shí)行優(yōu)惠的土地政策,推動(dòng)移民和土地開發(fā)

為了推進(jìn)邊遠(yuǎn)不發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā),許多國(guó)家制定和實(shí)行優(yōu)惠的土地政策,鼓勵(lì)開墾土地,允許公民離土離鄉(xiāng),鼓勵(lì)人們投資、置業(yè)、移民,促進(jìn)了人口的遷移,加快了邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和工業(yè)化及城市化的步伐。

從18世紀(jì)60年代到19世紀(jì)50年代,是美國(guó)以土地開墾為中心的西部開發(fā)階段。1784年弗吉尼亞州俄亥俄土地公司的組建,可視為美國(guó)正式進(jìn)行西部開發(fā)的標(biāo)志。1785年頒布的土地法令規(guī)定,要首先對(duì)土地進(jìn)行測(cè)量,將土地劃分成若干面積為36平方英里的方塊,每一方塊就是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域,再將每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域劃為36個(gè)分區(qū),每個(gè)分區(qū)的面積是640英畝。將其中4個(gè)分區(qū)歸邦聯(lián)政府支配,并保留一個(gè)分區(qū)作為興辦公費(fèi)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一半整塊出售,另一半則以分區(qū)為單位出售,每英畝價(jià)格為1美元,必須在一個(gè)月內(nèi)交款。這種出售方法有利于土地投機(jī)商而不利于普通農(nóng)民。邦聯(lián)政府之所以作出這種規(guī)定,主要是由于國(guó)會(huì)試圖以出賣公地的收入來(lái)解決政府的財(cái)政困難。

為了進(jìn)一步推動(dòng)土地開發(fā),1862年,美國(guó)頒布的《宅地法》規(guī)定,每個(gè)年滿21歲的美國(guó)公民或宣布愿意成為美國(guó)公民的人,只需交納10美元的手續(xù)費(fèi)就可以免費(fèi)獲得無(wú)人居住的政府所有土地160英畝。

只要定居和開墾5年,土地就永遠(yuǎn)歸其所有,并且可以出售。也可以在居住6個(gè)月之后,按照當(dāng)時(shí)的最低價(jià)格每畝1.25美元購(gòu)買①。從1785到1862年,美國(guó)制定的一系列土地法是美國(guó)開發(fā)西部的綱領(lǐng),其核心內(nèi)容是:其一,宣布西部土地國(guó)有化。其二,決定將公地向自由移民開放。這些法令引起了國(guó)內(nèi)大規(guī)模的移民運(yùn)動(dòng),推動(dòng)了美國(guó)西部的開發(fā)。國(guó)家將公地出售與土地授予和承認(rèn)“先占權(quán)”相結(jié)合,使成千上萬(wàn)獲得獨(dú)立的農(nóng)民在如此廣闊的土地上,沖破封建殘余的束縛而自由地發(fā)展,形成以土地開發(fā)為中心,農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、工礦業(yè)和城鎮(zhèn)全面開發(fā)的新格局。

加拿大原是英國(guó)的殖民地,但最早在這里建立殖民地的是法國(guó)而不是英國(guó)。英國(guó)與法國(guó)竭力爭(zhēng)奪對(duì)北美的控制權(quán),英國(guó)于1763年打敗法國(guó),占領(lǐng)魁北克。1867年7月1日,魁北克等東部四殖民地在渥太華成立聯(lián)邦式自治領(lǐng),成為北美第二個(gè)獨(dú)立國(guó)家,但最高行政權(quán)仍歸英王。在加拿大,最早獲得開發(fā)并處于領(lǐng)先地位的是東部地區(qū)。為了推動(dòng)?xùn)|部和內(nèi)地的開發(fā),政府采取的一個(gè)重要措施是:1872年頒布了“自治領(lǐng)土地法案”,規(guī)定凡交納10美元注冊(cè)費(fèi)的移民即可領(lǐng)取160英畝公共土地。據(jù)統(tǒng)計(jì),到1906年,按土地法領(lǐng)取宅地者達(dá)1.4萬(wàn)戶,其中不少人來(lái)自英、美②。不到半個(gè)世紀(jì),東部和西部先后被移民占居。人口的大量遷移,為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)和工業(yè)開發(fā)提供了充足的人力資源。

由上述史實(shí)可以看出,采取靈活優(yōu)惠的土地政策對(duì)于邊遠(yuǎn)地區(qū)的開發(fā)非常重要,它極大地推動(dòng)了對(duì)邊遠(yuǎn)落后地區(qū)開發(fā)的進(jìn)程。這些國(guó)家在某一時(shí)期,采取低價(jià)或免費(fèi)的政策,為最廣大的中小農(nóng)戶提供了便利條件,激發(fā)了他們赴邊地墾殖的積極性。

這不僅促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展,而且加快了工業(yè)化和城市化的進(jìn)程。

二、實(shí)行優(yōu)先發(fā)展交通運(yùn)輸業(yè)的政策,加快工業(yè)開發(fā)

邊遠(yuǎn)落后地區(qū)距經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)較遠(yuǎn),鐵路、公路密度較低。交通不便是制約其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因,發(fā)展交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施,不僅可以減少運(yùn)輸成本,加快物資運(yùn)輸?shù)乃俣?節(jié)省物資消耗,改善投資環(huán)境,而且有利于密切與中心發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,吸納資本和擴(kuò)大市場(chǎng),有利于加快邊遠(yuǎn)落后地區(qū)的工業(yè)開發(fā)。

1904至1905年,俄國(guó)在日俄戰(zhàn)爭(zhēng)中遭到失敗,深感西伯利亞和遠(yuǎn)東在戰(zhàn)略上具有重要地位,逐步加快對(duì)西伯利亞的開發(fā),頒布了一系列優(yōu)先發(fā)展交通運(yùn)輸?shù)恼摺Ｊ紫?修筑了西伯利亞大鐵路,其次,開辟了若干條貫通西伯利亞的公路,為俄國(guó)人口和工業(yè)的東移奠定了基礎(chǔ)。加拿大聯(lián)邦政府為開發(fā)西部,制定相關(guān)政策,撥付大量土地用于修筑橫貫大陸的太平洋鐵路和公路網(wǎng)。美國(guó)在西部開發(fā)的經(jīng)典時(shí)期,也通過制定一系列政策,以修筑鐵路、公路為先導(dǎo),形成了農(nóng)業(yè)、工礦業(yè)和城鎮(zhèn)全面開發(fā)的格局。交通是經(jīng)濟(jì)區(qū)域的一個(gè)子系統(tǒng),它的結(jié)構(gòu)和功能對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的結(jié)構(gòu)和功能都會(huì)發(fā)生重要影響。交通在空間上的展開,是由“點(diǎn)”(港口、車站、機(jī)場(chǎng))和“線”(公路、鐵路、航線)相連接而形成的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。交通運(yùn)輸對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用的外在表現(xiàn)形式是生產(chǎn)力布局,它與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著密切的關(guān)系。

交通運(yùn)輸事業(yè)的發(fā)展,有力地推動(dòng)了工業(yè)開發(fā)。美國(guó)是從邊地開發(fā)中獲益最大的國(guó)家,從19世紀(jì)50年代到二戰(zhàn)結(jié)束之前,美國(guó)進(jìn)入以工業(yè)為主的西部開發(fā)階段。初期的西部開發(fā)把美國(guó)農(nóng)業(yè)的中心從東部轉(zhuǎn)至西部,使美國(guó)成為世界上最大的農(nóng)業(yè)國(guó)。并在工業(yè)化之后仍能保持農(nóng)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)盛不衰。使農(nóng)業(yè)開發(fā)與牧業(yè)開發(fā)、工業(yè)開發(fā)、市鎮(zhèn)開發(fā)、交通建設(shè)等并舉和互動(dòng)。以芝加哥為中心的五大湖重工業(yè)帶的建立,不僅把美國(guó)的工業(yè)中心由新英格蘭西移至中西部,也使美國(guó)工業(yè)的結(jié)構(gòu)由以輕工業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾毓I(yè)為主,從而最終完成了工業(yè)化。美國(guó)對(duì)西部的大規(guī)模開發(fā),使拓殖的西部與工業(yè)化的北部和奴隸制的南部“鼎足而立”,這種區(qū)域差異所造成的互補(bǔ)關(guān)系和由此引起的交換關(guān)系,使美國(guó)擁有了世界上最大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng),其國(guó)內(nèi)貿(mào)易早在19世紀(jì)末和20世紀(jì)初,就超過了各國(guó)對(duì)外貿(mào)易的總和。美國(guó)的西進(jìn)運(yùn)動(dòng)把大量的東部剩余資本和勞動(dòng)力帶到了西部,使西部有了振興的根本。西部豐富的資源給美國(guó)新的工業(yè)革命提供了保證,而工業(yè)革命又促進(jìn)了西部的騰飛。歷史證明,只有西部崛起的美國(guó),才是強(qiáng)大的美國(guó)。

俄國(guó)是世界上另一個(gè)從邊地開發(fā)中獲益最大的國(guó)家。西伯利亞是俄國(guó)的戰(zhàn)略大后方,十月革命后,蘇聯(lián)政府決定實(shí)行工業(yè)東移政策。其一,建立鐵路和公路網(wǎng)絡(luò),將部分工業(yè)從歐洲遷往東部。衛(wèi)國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)期間遷入亞洲部分的工廠達(dá)450個(gè),同時(shí)有計(jì)劃有步驟地加快西伯利亞的工業(yè)開發(fā)。其二,從第二個(gè)五年計(jì)劃(1933—1937年)起,國(guó)家投資方向開始向西伯利亞傾斜。其中用于西伯利亞的費(fèi)用:煤炭占49%,鋼鐵占40%,重工業(yè)占37%,非金屬工業(yè)占70%,機(jī)器制造占27%,化學(xué)工業(yè)占34%③。此后每個(gè)五年計(jì)劃都有大量的投入。從1933年起,由于實(shí)施工業(yè)東移政策和有計(jì)劃的重點(diǎn)投資,秋明油田超過里海的巴庫(kù)成了全國(guó)最大的石油天然氣中心,使蘇聯(lián)石油產(chǎn)量在1974年超過美國(guó)而位居世界第一。在西伯利亞的克麥羅沃州建成全俄第二個(gè)煤炭和冶金基地,以伊爾庫(kù)茨克為中心的安加拉—葉尼塞河地區(qū),則成為全國(guó)木材加工、有色金屬和化學(xué)合成原料的重要生產(chǎn)基地。根據(jù)蘇聯(lián)官方資料的記載,至1975年,蘇聯(lián)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值一度上升到美國(guó)的80%～85%④。也可以說,沒有西伯利亞(包括中亞地區(qū))的開發(fā),蘇聯(lián)就不可能實(shí)現(xiàn)工業(yè)化,也就不可能擁有超級(jí)大國(guó)的地位,與美國(guó)一爭(zhēng)高低。

三、重點(diǎn)發(fā)展教育和科技,促進(jìn)高科技產(chǎn)業(yè)的開發(fā)

縱觀許多國(guó)家開發(fā)落后邊地的歷史,都可以看到,在開發(fā)過程中注重教育和科技的發(fā)展,促進(jìn)了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)的形成,高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又促進(jìn)了教育和科研水平的提高,它們之間互為因果,相輔相成,共同推動(dòng)了邊遠(yuǎn)落后地區(qū)的大發(fā)展。

美國(guó)在1785年頒布的土地法中,就為市鎮(zhèn)學(xué)校的發(fā)展專門保留了土地,1862年制定的《摩利爾法》成為西部發(fā)展高等實(shí)業(yè)教育的重要基礎(chǔ)。1962年以后又頒布了《人力訓(xùn)練與發(fā)展法》等許多重要法規(guī),推動(dòng)西部教育事業(yè)的發(fā)展。例如,位于美國(guó)中西部的猶他州,面積22萬(wàn)平方公里,地理狀況類似我國(guó)的西北地區(qū),多山脈,35%的土地系沙漠和干旱地帶,氣候與我國(guó)的西藏相似。在政府的支持和政策引導(dǎo)下,該州十分重視教育,政府預(yù)算的60%用于教育,25歲的人口中有92%完成了高中學(xué)業(yè),18～64歲的人口中,文盲率僅為6%,為全美最低。全州共有9所公立大學(xué),4所私立大學(xué),為猶他州的發(fā)展培養(yǎng)了大批人才⑤。這種人才資源和文化優(yōu)勢(shì)吸引了許多美國(guó)高科技公司前來(lái)投資。90年代以后,猶他州成為全美最大的軟件基地。

蘇聯(lián)在開發(fā)西伯利亞的過程中,也制定了一系列重點(diǎn)發(fā)展教育和科技的政策,如規(guī)定每年要從西部大專院校抽調(diào)2萬(wàn)名畢業(yè)生到東部工作,定期從東部派遣大批干部和專家到西部或外國(guó)參加培訓(xùn)、學(xué)習(xí)。加拿大在西部開發(fā)的初期,為促進(jìn)教育的發(fā)展,曾將西部1?8的土地約400萬(wàn)英畝撥給學(xué)校作為辦學(xué)資金,為西部開發(fā)培養(yǎng)人才,提供智力支持。

這些國(guó)家由于重視教育和科學(xué)事業(yè)的發(fā)展,特別是人口素質(zhì)的提高,為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的建立和發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)。美國(guó)西部土地價(jià)格低廉,資源豐富,氣候溫和,人才濟(jì)濟(jì),非常適合宇航、原子能、電子、生物工程等高新技術(shù)工業(yè)的發(fā)展。二戰(zhàn)以后美國(guó)進(jìn)入了以科技為中心的西部開發(fā)階段,西部和南部充分利用美國(guó)頒布的多項(xiàng)重點(diǎn)發(fā)展高新技術(shù)的政策和政府將大量軍事工業(yè)轉(zhuǎn)為民用工業(yè)的契機(jī),迅速發(fā)展宇航、電子、原子能等高科技產(chǎn)業(yè)。美國(guó)幾個(gè)著名的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地,如加州的“硅谷”、北卡羅來(lái)納的“三角研究區(qū)”、佛羅里達(dá)的“硅灘”、亞特蘭大的計(jì)算機(jī)工業(yè)等都位于西部和南部。根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)技術(shù)評(píng)價(jià)局的統(tǒng)計(jì),1972—1977年間,高新技術(shù)工業(yè)就業(yè)人數(shù)凈增最多的10個(gè)都市地區(qū)有8個(gè)位于西部,只有2個(gè)位于東北部的馬薩諸塞州。

俄國(guó)在開發(fā)西伯利亞的過程中,實(shí)行重點(diǎn)發(fā)展高科技的政策,每年向東部輸送大批科技人員。于1944年組建了蘇聯(lián)科學(xué)院西伯利亞研究所,1957年又建立了蘇聯(lián)科學(xué)院西伯利亞分院,著名科學(xué)城新西伯利亞就是在這種背景下建立起來(lái)的⑥。

四、實(shí)行開發(fā)與保護(hù)并重的政策,推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展

發(fā)達(dá)國(guó)家在邊地開發(fā)問題上的共同特點(diǎn)是:促進(jìn)國(guó)家區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展,把土地開發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)整體進(jìn)行考慮,綜合治理后進(jìn)地區(qū)存在的諸多問題,制定相關(guān)的政策,實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)。

例如,美國(guó)在1873年通過的《鼓勵(lì)西部草原植樹法》規(guī)定,只要在自己的地產(chǎn)上種植40英畝樹木,并保持10年以上,就可以獲得160英畝聯(lián)邦土地,1878年又把造林面積降低到10英畝,以此引導(dǎo)移民在投資、置業(yè)、開發(fā)的同時(shí),注重環(huán)境的保護(hù)。1877年頒布的《沙漠土地法》規(guī)定,政府向那些愿意在干旱土地上,修筑部分灌溉溝渠的人,以每英畝25美分的低價(jià)出售640英畝的土地,而且可以在三年內(nèi)付清欠款。1878年實(shí)施的《木材石料法》規(guī)定,允許把不宜農(nóng)耕、但有出產(chǎn)木材石料價(jià)值的土地,以每英畝2.5美元的價(jià)格出售,每人限購(gòu)160英畝⑦。實(shí)行這一政策,鼓勵(lì)林業(yè)和采石業(yè)的發(fā)展。針對(duì)西部開發(fā)過程中水土流失和環(huán)境遭到破壞的狀況,西奧多·羅斯福總統(tǒng)于20世紀(jì)初在世界上較早提出了保護(hù)自然環(huán)境的思想,并制定了有關(guān)政策,要求高等院校對(duì)開發(fā)建設(shè)中的這一重要課題開展研究。

20世紀(jì)60年代以后,美國(guó)政府又相繼頒布了一系列重要政策,其中主要有1961年制定的《地區(qū)再開發(fā)法》、1965年頒行的《公共工程與經(jīng)濟(jì)開發(fā)法》、《阿巴拉契亞地區(qū)開發(fā)法》及1972年的《農(nóng)村發(fā)展法》等。這些政策不僅促進(jìn)了土地等資源的合理開發(fā)和利用,而且在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),保護(hù)了資源和環(huán)境。

五、國(guó)外邊地開發(fā)政策之異同

國(guó)外邊地開發(fā)政策既有相同之處,又有各自的特點(diǎn),其中一些帶有規(guī)律性的問題,值得注意。

1.分層推進(jìn)或重點(diǎn)開發(fā)。從美國(guó)的開發(fā)過程看,美國(guó)西部開發(fā)的政策分為三個(gè)階段:農(nóng)業(yè)開發(fā)階段(1763—1850年),工業(yè)開發(fā)階段(1850—1950年),科技開發(fā)階段(1950—至今)。其開發(fā)隨著時(shí)間的推移而逐步深化,由淺層次開發(fā)到深層次開發(fā)。與此同時(shí),美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心也相應(yīng)發(fā)生了變化,新英格蘭、中西部和加利福尼亞可以被視為這種轉(zhuǎn)移的幾個(gè)標(biāo)志。加拿大、英國(guó)等也采取了分層開發(fā)的政策。

蘇聯(lián)對(duì)西伯利亞的開發(fā)政策,既有別于沙俄時(shí)代,又不同于美國(guó)。它以重點(diǎn)工程項(xiàng)目,如烏拉爾—庫(kù)茲涅茨克煤炭冶金基地、安加拉—葉尼塞河水利資源、木材加工、有色金屬、化學(xué)合成生產(chǎn)基地以及貝阿鐵路為中心進(jìn)行開發(fā)和大規(guī)模投資,每隔5年、10年都要上一個(gè)臺(tái)階。以重點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)的首先開發(fā)帶動(dòng)周邊地區(qū)的開發(fā),收到“以點(diǎn)帶面”的效果。蘇聯(lián)對(duì)西伯利亞的開發(fā),大大加快了全國(guó)工業(yè)化的步伐,綜合國(guó)力進(jìn)一步增強(qiáng)。僅以西伯利亞為例,到1942年,西伯利亞生產(chǎn)的鋼材已占全國(guó)總產(chǎn)量的1?4,生鐵占1?3,煤炭占1?2⑧。50年代以后,西伯利亞不僅成為蘇聯(lián)重要的工業(yè)基地,而且是各種高科技研究和產(chǎn)業(yè)的重要基地。可以說,沒有西伯利亞的開發(fā),就沒有前蘇聯(lián)的工業(yè)化。

2.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。由于政治和經(jīng)濟(jì)體制不同導(dǎo)致開發(fā)政策與方式的不同,各國(guó)邊地開發(fā)的政策和方式可分兩大類型:一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政策和方式,即蘇聯(lián)對(duì)西伯利亞的開發(fā)政策和方式。其特點(diǎn)是,開發(fā)項(xiàng)目完全納入國(guó)家計(jì)劃,項(xiàng)目的選擇從屬于國(guó)家經(jīng)濟(jì)和軍事目標(biāo),所用資金也主要來(lái)自政府撥款,勞動(dòng)力靠有組織的分配。優(yōu)點(diǎn)是重點(diǎn)突出、運(yùn)作有序,缺點(diǎn)是缺乏活力和多樣性。二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政策和方式,美國(guó)對(duì)其西部的開發(fā)和加拿大、英國(guó)及澳大利亞對(duì)本國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā),都屬此種政策和方式。其中以美國(guó)最為典型,是資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政策和方式,它對(duì)西部的開發(fā)始于獨(dú)立之后,殖民時(shí)期的各種封建殘余基本清除干凈,整體開發(fā)是以土地開發(fā)為中心展開的,1784、1785和1787年頒布的三個(gè)土地法,其核心是“公地出售”原則,從而將整個(gè)開發(fā),包括工業(yè)、教育、科技和城鎮(zhèn)開發(fā)置于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上。

邊地開發(fā)的政策和方式雖然不一,但關(guān)鍵是要確立現(xiàn)代觀念。無(wú)論是哪種開發(fā)模式,其主流與核心都是現(xiàn)代的,都要強(qiáng)調(diào)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益,增加開發(fā)中的科技含量,注意產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理組合和調(diào)整,以及人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。

六、國(guó)外邊地開發(fā)政策的啟示

邊地開發(fā)是大國(guó)在現(xiàn)代化過程中面臨的共同問題,制定和實(shí)行正確的開發(fā)政策,對(duì)于國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程舉足輕重。富有成效的開發(fā)政策擴(kuò)大了這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間,加強(qiáng)了工業(yè)化的物質(zhì)基礎(chǔ),開拓了更廣闊的國(guó)內(nèi)市場(chǎng),促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)品的升級(jí),增強(qiáng)了這些國(guó)家的綜合國(guó)力。

1.土地是重要的開發(fā)資本和移民的動(dòng)力。

美國(guó)西部、加拿大東部的早期開發(fā)都與土地開發(fā)緊密相連,土地開發(fā)起到了決定性的作用。主要做法是:其一,當(dāng)時(shí)美國(guó)西部和加拿大東部基本是處女地,兩國(guó)都把待開發(fā)的土地國(guó)有化,并以廣袤的土地作為資本,采取優(yōu)惠政策,吸引大批移民前往開發(fā)。特別是美國(guó),在占其國(guó)土面積70%～80%的土地上大作文章。其二,由于土地開發(fā)在各個(gè)環(huán)節(jié)上將發(fā)揮重要作用,如農(nóng)業(yè)、工礦業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)的開發(fā)和城市發(fā)展等都與土地開發(fā)密切相關(guān),因此采取了卓有成效的措施:一是讓移民自由占領(lǐng)土地,然后由政府加以確認(rèn);二是將土地在市場(chǎng)上出售,自由交易;三是以土地作為獎(jiǎng)勵(lì),促進(jìn)工礦企業(yè)和交通運(yùn)輸?shù)拈_發(fā)。

2.注重發(fā)揮交通運(yùn)輸?shù)南葘?dǎo)作用。

俄國(guó)、美國(guó)和加拿大等國(guó)在邊地開發(fā)的進(jìn)程中都以發(fā)展交通運(yùn)輸為先導(dǎo),注重開辟鐵路、公路和航線。美國(guó)發(fā)展交通運(yùn)輸業(yè)是以修筑收費(fèi)公路為開端。1792—1794年,由私人籌資46.5萬(wàn)元修建了美國(guó)第一條公路,即從費(fèi)城到蘭開斯特的公路,全長(zhǎng)66英里。這條公路建成后獲利頗豐,引發(fā)了修筑收費(fèi)公路的熱潮。為了加快發(fā)展交通運(yùn)輸業(yè),美國(guó)和加拿大采取了一系列鼓勵(lì)政策:第一,給予財(cái)政補(bǔ)貼。凡投資于交通運(yùn)輸業(yè)者予以適度的財(cái)政補(bǔ)貼,這是少數(shù)。第二,贈(zèng)與土地。對(duì)于修筑公路、鐵路者,贈(zèng)與一定數(shù)量的土地,被贈(zèng)與方可以采取出租、出售土地的方式自由處理土地,使之轉(zhuǎn)化為資本。例如,美國(guó)為了在西部加快鐵路建設(shè),在鐵路沿線兩側(cè)撥出10英里的土地帶贈(zèng)與修建該鐵路的公司,大大促進(jìn)了鐵路建設(shè)的進(jìn)程⑨。歷史經(jīng)驗(yàn)表明:第一,交通運(yùn)輸功能的提高有利于擴(kuò)大邊地的開放度,增強(qiáng)邊地區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聚集和輻射作用;第二,交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的改善和功能的提高,可以降低運(yùn)輸費(fèi)用,提高區(qū)域的可達(dá)性,并形成區(qū)域內(nèi)產(chǎn)品成本的下降、生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大、區(qū)域經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢(shì)增強(qiáng)等一系列良性循環(huán);第三,交通運(yùn)輸條件的改善,可以提高邊地區(qū)域經(jīng)濟(jì)的區(qū)位優(yōu)勢(shì),增加對(duì)投資者的吸引力,帶動(dòng)本區(qū)域?qū)?yōu)勢(shì)資源的開發(fā),形成新的產(chǎn)業(yè),促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)向更高的階段發(fā)展。

3.重點(diǎn)發(fā)展教育科技,推動(dòng)邊疆開發(fā)。

許多國(guó)家在開發(fā)邊地的進(jìn)程中都非常注重教育和科技的發(fā)展,發(fā)展教育為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)的形成奠定基礎(chǔ),高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又促進(jìn)了教育和科研水平的提高,二者相輔相成。美國(guó)、加拿大和俄國(guó)的主要辦法是:其一,制定相關(guān)政策,推動(dòng)教育科技的發(fā)展。如前所述,美國(guó)、加拿大和蘇聯(lián)在開發(fā)邊地的過程中,都制定和實(shí)行了一系列重點(diǎn)發(fā)展教育和科技的政策,有力地推動(dòng)了不發(fā)達(dá)地區(qū)教育和科技事業(yè)的發(fā)展。其二,加快高新技術(shù)的開發(fā),鼓勵(lì)各地區(qū)各部門采用新工具、新技術(shù),提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。美國(guó)在開發(fā)西部平原,建立農(nóng)業(yè)基地的過程中,以財(cái)政補(bǔ)貼和低息貸款的方式鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和科學(xué)種田方法的研究與推廣。這一重要措施不僅促進(jìn)了西部農(nóng)業(yè)的發(fā)展,為西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ),而且克服了勞動(dòng)力短缺等困難。因此,美國(guó)在19世紀(jì)后30年中技術(shù)革命迅猛發(fā)展,并成為世界第二次科技革命的策源地之一。

4.邊地開發(fā)與環(huán)境保護(hù)并重,為可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

發(fā)達(dá)國(guó)家在開發(fā)邊地過程中所采取的一系列環(huán)保政策,如美國(guó)在1873年通過的《鼓勵(lì)西部草原植樹法》、1877年頒布的《沙漠土地法》等,對(duì)我們具有一定的借鑒意義。其一,資源開發(fā)要與資源保護(hù)相結(jié)合。邊疆廣闊的土地和豐富的礦藏是國(guó)家的戰(zhàn)略后備資源,既要鼓勵(lì)邊地有計(jì)劃、有規(guī)模地開發(fā)利用當(dāng)?shù)氐耐恋睾偷V藏發(fā)展經(jīng)濟(jì),又要禁止亂采亂伐,破壞浪費(fèi)資源的行為。尤其要以政策規(guī)范邊地的開發(fā)建設(shè),以免使大開發(fā)變成大破壞。其二,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合。許多國(guó)家的邊地?fù)碛胸S富的礦藏、水力和動(dòng)植物資源,關(guān)系到整個(gè)國(guó)家的環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)平衡。邊地開發(fā)尤其要強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

5.市場(chǎng)調(diào)節(jié)與行政干預(yù)相結(jié)合,保障開發(fā)的市場(chǎng)化和科學(xué)化。

美國(guó)和加拿大等國(guó),其基本經(jīng)濟(jì)制度是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的,經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是以市場(chǎng)的價(jià)值規(guī)律為準(zhǔn)則,這在邊地開發(fā)的過程中明顯地表現(xiàn)出來(lái)。例如,美國(guó)的西部開發(fā)是一個(gè)自由、開放、投資多元化的過程,美國(guó)實(shí)行的是中央聯(lián)邦政府與州政府分權(quán)的兩級(jí)權(quán)力體制,聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)外交、國(guó)防,而州政府負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)、教育等事務(wù)。因此,西部開發(fā)的許多事務(wù)都是由州或州以下的政府承擔(dān)的。而且,美國(guó)的自由企業(yè)制度使企業(yè)成為開發(fā)的主體。美國(guó)的西部開發(fā)較好地發(fā)揮了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用和州政府的職能。

同時(shí),美國(guó)政府的行政干預(yù)也發(fā)揮了重要作用,西部開發(fā)跨越200年,經(jīng)歷了明顯的、合理的產(chǎn)業(yè)升級(jí)的過程,為美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)⑩。此間,聯(lián)邦政府除了以憲法和法律為西部開發(fā)創(chuàng)造一個(gè)自由、公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境以外,還制定和頒布了許多具體的政策,支持和保障西部開發(fā)有序有效地進(jìn)行。這些政策不僅包括一系列支持開發(fā)土地的法規(guī)、優(yōu)先發(fā)展交通運(yùn)輸?shù)臈l例,重點(diǎn)發(fā)展教育科技的政策,而且還有保護(hù)自然環(huán)境和發(fā)展金融業(yè)等規(guī)定。沒有市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府的行政干預(yù)的有機(jī)結(jié)合,西部開發(fā)很難取得如此巨大的成就。

總之,邊地的開發(fā)是許多國(guó)家,特別是一些大國(guó)提高綜合國(guó)力的重要因素,美蘇等國(guó)的邊地開發(fā)政策具有重要的參考價(jià)值,值得我們借鑒。

①⑤⑦ 邱成利等著:《西部增值》,中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2000年11月版,第57、59頁(yè)。

② 辟疆:《加拿大西部開發(fā)歷程》。2000年3月16日《人民日?qǐng)?bào)》。

③⑧ 何京:《俄羅斯對(duì)西伯利亞的開發(fā)》。2000年3月16日《人民日?qǐng)?bào)》。

④⑥ 何順果:《大開發(fā)帶動(dòng)大發(fā)展》。2000年3月16日《人民日?qǐng)?bào)》。

⑨⑩ 石巖、陳毓:《西部開發(fā)———美國(guó)歷史的重要篇章》。2000年8月28日《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》。

(作者單位:中共天津市委黨校)責(zé)任編輯:蔡世華