美國人口普查與國會議席分配的歷史回顧

陳奕平

美國早在1790年就進行了第一次人口普查,一般認為這是世界上第一次現代的人口普查。隨后,美國每隔十年就進行一次人口普查。美國之所以堅持人口普查,而且政府和政界一直非常重視人口普查,一個重要原因就在于人口的變動直接涉及政治力量的變動,尤其是國會眾議院席位的分配。

那么,歷史上,美國是如何根據人口普查結果進行國會議席分配的呢?

一、眾議院議席如何分配①

美國憲法第一條第二款規定:“眾議員名額……在本聯邦可包括的各州中,按各自人口比例進行分配。……人口的實際統計在合眾國國會第一次會議后三年內和此后每十年內,依法律規定的方式進行。每三萬人選出的眾議員人數不得超過一名,但每州至少須有一名眾議員。”②由此看來,美國憲法直接將國會眾議員名額與各州人口掛鉤。自1790年到1990年的人口普查結果,一直是美國眾議院議席分配的依據,2000年人口普查也將如此,惟1920年的人口普查除外。1920年人口普查后,許多州第一次面臨減少在國會議席的局面,重新分配議席的工作在國會陷入僵局,直到1929年通過眾議院席位重新分配法,重新確認人口普查為眾議院議席分配的依據。

眾議院議席分配涉及三個方面:各州人口的多少、每州的議員數和所用計算方法。

（一）議席分配人口

議席分配人口一直包括在美國有居住地(estab瞝ishedaresidence)的人。1790年第一個《人口普查法》(CensusActof1790),定下一個“常住地”(usualresi瞕ence)概念,用于1790年和以后人口普查。“常住地”是指一個人大多數時間居住、休息的地方(每周、月或年中的大多數時間)。1870年前的議席分配人口基數包括各州所有自由人口、黑奴的3?5,不包括未納稅的印第安人。

1868年批準的憲法第十四條修正案,將對黑奴的歧視性計算方式廢除了。1940年,國會決定不得再將任何印第安人劃為“未納稅”一類,應計算印第安人人口。

美國歷史上,一直未計算海外人口,1970年和1990年對此進行了更改。2000年人口普查同1970年和1990年一樣,也將計算一定海外人口(海外美軍人員、聯邦文職人員及其家屬),分別計入各自家鄉州的國會議席分配人口總數,但不再細分計入各州的政治分區。

各州眾院議席按照人口進行分配的報告按法律規定在普查年底之前,由商務部長呈交總統,總統于次年1月第一個星期內交給國會。1990年人口普查后,各州眾院議席分配人口的報告就于當年12月26日由商務部長呈交總統,總統于1991年1月3日交給國會。

（二）議員數目

美國憲法確定自1787年到1790年的眾議員數目為65人,分配如下:新罕布什爾州3名,馬薩諸塞州8名,羅得島州和普羅維登斯種植地1名,康涅狄格州5名,紐約州6名,新澤西州4名,賓夕法尼亞州8名,特拉華州1名,馬里蘭州6名,弗吉尼亞州10名,北卡羅來納州5名,南卡羅來納州5名,佐治亞州3名③。根據1790年人口普查的第一次眾議院議席分配,產生了105名眾議員。盡管處理分配計算的余數的方法有變化,但從1800年到1840年,眾議員數目由每名眾議員所代表的人口比例確定(即固定比例fixedratio)這種方式未變。因此,眾議員數目既隨人口增長、新州加入變動,也隨這個比例變動。

在1850年及之后的議席分配中,議席的數目在最終分配(thefinalapportionment)前就已確定(即“固定眾院規模”fixedhousesize),因此,每名眾議員所代表的人口比例是計算的結果。1911年,眾議院議席固定為433席,另外,為亞利桑那和新墨西哥成為聯邦州時④各備1席。此后,眾議院議席一直為435席,除了阿拉斯加和夏威夷加入聯邦時⑤,一度增加到437席。但1960年人口普查后,眾議院議席改回435席,直到今日。

（三）議席分配方法

自1790年人口普查后的議席分配以來,美國已使用過5種基本方法分配眾議院議席:

11790—1830年———“杰弗遜法”(Jeffersonmeth瞣d)(不計余數的固定比例法)。按照該法,先選定每名議員代表人口的比例;再以這個比例系數去除每個州的人口總數,所得數即為該州應得的眾議院議席數。不管除式中所得的余數多大,都不予考慮。也就是說一個州商數為3.99,也只能得到3席。而商數為3.01也能得到3席。當時,國會眾議院人數不固定。

21840年———“韋伯斯特法”(Webstermethod)(計算余數的固定比例法)。該法和“杰弗遜法”差不多,只是要計算余數。也就是說,如果一個州人口總數除以每名議員代表人口數,所得余數超過0.5,即算獲得一個議席。比如,商數為3.51,就可以得到4個議席,而3.49則只能得3席。這時,國會眾議院人數也不固定。

31850—1900年———“文頓或漢密爾頓法”(Vin瞭onorHamiltonmethod)。按照該法,為每次分配預先確定眾議院人數,以美國總人口除以眾議院人數,得到一個系數,再以該系數去除以各州的人口總數,所得數即為各州的議席數。如按預先確定眾議院人數,有多余的一個議席,則分配給有最大余數的州。但此法易產生“阿拉巴馬奇異現象”(Alabamapara瞕ox),即如果眾議院人數增加,則有的州可能反而減少議席。

41910年和1930年———大分數分配法,與1840年“韋伯斯特法”相似,只是用算術平均法四舍五入商數余數而已。議員代表人口的比例事先選定,以此確定眾議院人數。1911年,眾議院議席固定為433席,另外為亞利桑那和新墨西哥成為聯邦州時各備1席。

51940年至今———平等比例分配法(Themethodofequalproportions)。該法與“杰弗遜法”和“韋伯斯特法”都有些相似,只是增加了優先值排序的分配方法。按照該法,以美國總人口(由于哥倫比亞特區和波多黎各在眾議院無投票席,不計其人口)除以眾議院人數,得到一個系數,再以該系數去除以各州的人口總數,所得數大致是各州的議席數。之所以說“大致”,是因為在具體分配議席時,要按照優先值(prior瞚tyvalue)排列順序進行。

由于憲法規定各州在眾議院至少應有一個席位,因此,實際上就是分配眾議院第51到第435個席位,第51到第435個席位的分配按照各州每次優先值的排名進行。優先值的計算公式是如下:V=P×1n(n-1)V代表優先值,P代表州人口總數,n代表一州獲得眾議院議席的次數。由于每個州都至少有一個議席,因此n實際從2開始,比如加州按照比例可獲得52席,則n將依次為2,3,4,5……52。對每次(2,3,4,5……)計算的優先值進行排名,按照名次分配議席,直到分完435席。比如,2000年人口普查后,確定每個議員代表人口數定為647000人[公式為:(總人口-哥倫比亞特區人口+一定海外人口)/眾議院議席,即(281421906-572059+595100)?435≈647000];然后以各州最新人口數除以系數647000,所得數四舍五入,即得到各州眾議院議席的大致數。隨后,按照上述公式計算出第2至52次分配的優先值,按照排名進行分配。由于加州人口最多,分完52個議席后的第53次優先值仍然是各州最高,自然得以額外“嘉獎”一個議席,即加州將擁有53席眾議院席位⑥。雖然美國憲法規定眾議員名額按人口比例分配,但實際上各州每名議員代表的人口數常常不一樣,有時甚至相差很大。比如從1990年人口普查后的分配結果看,懷俄明州1名議員代表的人口數僅453588人,而蒙大拿州1名議員代表的人口數卻高達799065人;按2000年的人口普查結果分配席位,“最劃算”和“最不劃算”的州同樣是這二者,1名議員代表的人口數分別為493782人和902195人,相差近一倍⑦。當然,意見最大者恐怕應是哥倫比亞特區,60萬人的聯邦首府竟然在國會無議席!

二、眾院議席變動歷史趨勢

由于議席變動受人口變化的影響,因此人口變動的趨勢成了眾議院議席在各州分布的歷史趨勢。

由于美國人口一直在增加,所以每名眾議員所代表的人口在不斷增多,1911年眾議院議席基本固定后更是如此。1790年,每名眾議員所代表的人口約為3.4萬人,而到2000年已增至64.7萬人,增幅近20倍。

從美國人口變動,尤其是19世紀中后期以來的歷史趨勢看,美國人在逐漸城市化、多種族化,并呈現西遷南移的態勢。

美國在建國之初仍為一農業國家,但隨著工業革命和農業革命的進行,美國人口逐漸城市化,到20世紀20年代已成為城市國家了。1790年,城市人口占總人口的比例僅5%,而到1920年已達到51.2%,城市人口總數劇增到了5415.8萬人⑧。美國有色人種人口增長速度一直就比較快。1920年到1980年,黑人和其他有色人種占美國總人

口的比例從7.4%增加到16.8%,而同期白人人口比例卻從92.6%下降到83.2%⑨。2000年人口普查初步結果表明,人口增長主要是有色人種的增加,特別是拉美裔、亞裔、黑人的增加。1990-1999年,亞裔和西班牙裔人口比例分別從3%和9%增加到4%和11.5%,而白人的比例卻從83.9%降低到82.4%⑩。從人口的地區分布來看,自20世紀初以來,尤其是1945年以來美國人就在南移西遷,即從工業北部向南部和西部“陽光帶”各州遷移,這使西部和南部地區人口增幅一直較快。1910-1999年間,東北部人口比例從28.1%減少到19%,中西部從32.5%減少到23.2%,而南部卻從從32%增加到35.4%,西部更從7.7%猛增加到22.4%灛伂嫛Ｒ簿褪撬,總體上看,城市州、人口增長最快的少數族裔集中的州及西部和南部州議席在不斷增加。

從20世紀初以來,由于人口的不斷增加,西部和南部的眾議院席位一直在增加,而東北部和中西部議席卻在減少。1910-2000年間,西部和南部的眾議院席位分別增加了14%和206%,而東北部和中西部議席卻分別減少了33%和30%。

從2000年人口普查的初步結果來看,將有10個州,主要是北部州,失去議席;而增加議席的8個州全部在南部和西部,詳見下表。

三、圍繞選區劃分的黨派之爭

新的人口普查結果帶來的席位分配及選區劃分將于2002年的中期選舉中在擁有一名以上國會議員的各州實施。但議席的變動向來都會引發黨派之爭。

美國開國元勛們之所以將人口普查寫進憲法,目的在于“通過保持政府持續的代表性來確保民主的連續性,換句話說,人口機制是防范不再占多數群體拒絕權力分享的一種內置安全閥”瑏瑢。但實際上在有關統計方法和程序上,尤其是選區劃分上,各黨派一直爭論不休,而且“國會選區更改的戰斗常常是血腥的,即使一黨控制更改選區過程,另外一個黨通常也肯定會極力反對,直至法院裁定才肯罷手”灛伂崱＝衲暌膊煥外。

由于憲法并未對選區劃分作出規定,眾議員如何產生完全由州決定。因此,誰控制州議會越多,誰就會在選區劃分上占有上風。10年前的選區劃分,民主黨占上風。當時,共和黨僅控制50個州議會中的6個,在許多州,民主黨能“奇妙地制作”選區,以使民主黨在國會的席位更多。這次該輪到共和黨人“表演”了。共和黨和民主黨各控制17個州議會,另外15個州議會較分散。州長也在“選區劃分戰斗”中起到一定作用,這方面,共和黨人將有29位州長支持,而民主黨將只有19位州長的支持,2位州長為獨立人士灛伂帯Ｗ钚碌惱論與較勁集中在是否使用抽樣統計以調整原始普查數據。民主黨人辯稱只有經過調整數據,人口普查才能考慮到那些常常被遺忘的人,如城市少數族裔、農村窮人、無家可歸的。換句話說,要計算那些傾向投民主黨票的人。而共和黨人自然聲稱這是民主黨的計謀。盡管還有一段時間人口統計局才決定民主黨所說的統計不足情況是否大到足以采取必需的抽樣統計,但兩大黨之間戰火已經點燃。為此,人口普查局局長普魯伊特(Ken瞡ethPrewitt)也寫了一篇題為《2000年人口普查———科學遇上政治》的文章表示不滿。他在文中寫道:“過去的政治主要集中在如何利用人口普查結果。今天卻將戰斗火力集中到數據如何收集。”灛伂徱簿褪撬,人口統計專業人員的工作被非統計專業的政客品頭論足。難怪普魯伊特要發牢騷了。

①本部分內容參考了http://www.census.gov?population?www?censusdata?apportionment?history.html(LastRevised:December01,2000)資料。

②③ 李道揆:《美國政府與政治》,商務印書館1999年版,第775～776、776頁。

④ 新墨西哥和亞利桑那先后于1912年1月6日和1912年2月14日成為聯邦州。

⑤ 阿拉斯加和夏威夷先后于1959年1月3日和1959年8月21日成為聯邦州。

⑥ 根據http:??www.census.gov?population?www?censusdata?apportionment.html.http:??globavgw13.global.epnet.com?ehost1和http:??www.census.gov?population?www?census瞕ata?apportionment?computing.html(LastRevised:Decem瞓er01,2000)資料計算。

⑦ http:??www.census.gov?population?www?censusdata?appor瞭ionment.html.

⑧ 參見拙文《農業人口外遷與美國的城市化》。《美國研究》1990年第3期。

⑨ U.S.BureauoftheCensus,HistoricalStatistics:FromCo瞝onialTimesto1970,WashingtonD.C.1975,1980Censusofpopulation.

⑩ USAStatisticsinBrief-Census2000ResidentPopulationofStatesandDC,http:??www.census.gov?statab?www?brief.html?.

11 U.S.BureauoftheCensus:HistoricalStatistics:FromCo瞝onialTimesto1970,WashingtonD.C.1975,USAStatis瞭icsinBrief-Census2000ResidentPopulationofStatesandDC,http:??www.census.gov?statab?www?brief.ht瞞l?.

12 MarthaFarnsworthRiche,CulturalandPoliticalDimen瞫ionsoftheU.S.Census.AmericanBehavioralScientist,Mar99,Vol.42Issue6,p.933,13p.AcademicSearchElitedatabase,http:??globalvgw13.global.epnet.com?ehost1.

13 Sun,sun,sunandIdaho.Economist,06?01?2001,Vol.358Issue8203,p.26,http:??globalvgw13.global.epnet.com?ehost1.

14 JohnDillin,"MostUSgrowthcomesinGOPCountry",ChristianScienceMonitor,12?29?2000,Vol.93,p.2,http:??globalvgw13.global.epnet.com?ehost1.

15 KennethPrewitt,Census2000-ScienceMeetsPolitics.

Science,12?02?99,Vol.283Issue5404,p.935,WorldMagazineBankdatabase,http:??globalvgw13.global.ep瞡et.com?ehost1.

(作者單位:暨南大學歷史系)責任編輯:倪金榮