城市少數民族流動人口與城市民族工作

在工業化和現代化的過程中，農村人口向城市轉移，是一個世界性的問題，中國也不例外。隨著中國的改革開放的深入和城市化進程的加快，農村人口大量涌入城市。據2002年2月20日中央電視臺報道，截止2001年底，全國約有7800萬農村勞動力進入城市，占全國勞動力總數的16.39%。這其中也包括了在數量上為數不多、但卻非常有特殊性的少數民族流動人口。隨著我國各地區間、民族間交往日益頻繁，農村的少數民族也同漢族一樣大量進入城市。他們與漢族流動人口有共同的地方，即大多來自農村的貧困地區，同時，又與漢族流動人口不同的地方，是一個在語言、宗教信仰、風俗習慣等方面與漢族迥然不同的特殊群體。他們進入城市后，所面臨的不僅有城鄉文化的沖突和融合問題，而且也有與其他民族、特別是與漢族的民族沖突和融合的問題，他們的流動不僅要突破體制的障礙（如城市戶口制度、單位制度等）而且也要突破文化、民族心理和語言的障礙，他們給城市帶來的問題除了如其他漢族流動人口所帶來的社會治安等一般性問題外，還有最主要的是民族關系問題，這種關系不僅影響其所在家鄉的民族與漢族的關系，而且影響著他們的整個民族對國家的認同感。如新疆維吾爾自治區的部分少數民族在內地城市北京或上海等受到歧視的話，就會影響到他們回新疆維吾爾自治區后與當地漢族的關系，影響到他們對國家的認同感。少數民族流動人口所具有的特征不僅體現了中國特定的制度背景，而且體現了特定的民族關系和民族文化的背景?；谶@種背景下，少數民族流動人口在城市的流動中，他們所面臨的困難更復雜、更難，其平等權益更容易受到傷害。因此，需要城市政府及有關部門給予特別的關注、特殊的政策和措施。

20多年來，少數民族人口向城市流動的趨勢逐年增強。如在上海市，1990年第四次人口普查統計，居住在上海半年以上的少數民族，只有44個民族成份，62171人。到2000年第五次人口普查統計，居住在上海半年以上的少數民族，有53個民族成份，103639人。比1990年增加了66.7%，41468人。目前上海380萬流動人口，少數民族人口約有10萬。

少數民族流向城市的動因，一是由于我國城鄉差別仍然很大，部分貧困農村的生活水平還很低，貧困人口渴望進城尋求新的就業機會、改善經濟狀況；二是由于隨著城鎮化建設推進，農村人均耕地面積的減少，農村人口增多，農村機械化程度提高，農村出現了大量的剩余勞動力。因此，農村剩余勞動力要進入城市尋找生存機會。少數民族流動人口有以下幾個特點：1、少數民族流向城市的數量呈現逐年上升的趨勢，如北京、上海、天津、江蘇、廣東等地，少數民族流動人口數量逐年增多。2、少數民族流向城市的形式呈現多樣化。他們以打工、經商、學習、旅游、婚嫁等多種形式涌入城市。如江蘇省自1985年以來，僅從云南、貴州、四川、湖南等省區婚嫁到江蘇省的少數民族婦女有2.2萬人，且以每年以10%左右的速度增長。3、少數民族流動人口在一些城市少數民族人口中所占比例逐年增高，武漢市1998年世居少數民族人口為4.2萬，同年少數民族流動人口達7萬人。4、少數民族流動人口多集中于商業、餐飲業和旅游業，小商小販占相當比例。5、少數民族流動人口文化教育水平較低。如江蘇省杭州市蕭山區截止到2000年6月的調查，當地少數民族流動人口2314人，21個民族成份。其中，具有大中專學歷56人（大學13人，大專13人，中專30人），占總數的2.4%；初中972人，占總數的42%；小學1286人，占總數的55.6%。6、少數民族流動人口大多生活在城市最低層，生活質量差。7、少數民族流動人口的居住特點，一般是“大分散、小聚居”，且流動性大。

少數民族流動人口給城市帶來的影響也日益明顯。1、對城市經濟的發展起到的促進作用。2、極大地推動了中國城市多元文化的發展。中國過去是以漢文化為主流文化的社會，過去曾在電影、報刊中看過的少數民族豐富多彩的民族文化，現在已活生生地展現在城市人口的面前。文化多樣性是城市充滿活力的源泉。少數民族大量流向城市，改變和豐富了城市的文化發展面貌，加強了各民族間在文化、民族心理上的包容性程度。3、少數民族人口的流動改變了城市人口構成，各城市民族人口的構成也發生了變化，人口流動給城市民族關系帶來非常大的影響。4、促進了少數民族流出地即民族地區的政治、經濟文化的發展。5、改變了少數民族地區的傳統觀念，對少數民族的傳統文化、民族心理、民族語言等諸多方面都帶來了影響。由于少數民族在語言、宗教信仰及風俗習慣的不同，由于思想觀念、法制意識的差異，特別是各地區、各民族間的經濟發展不平衡，隨著少數民族流動人口的日益頻繁，少數民族流動人口經常與城市行政執法部門及當地群眾發生沖突，這給城市管理帶來新的課題，給城市民族工作提出了新的要求。1、給城市管理帶來新的要求，過去舊的的管理理念、管理模式和管理方式都受到挑戰，城市管理過去多以行政命令為主，缺乏服務意識，現在要求政府部門要轉變職能和觀念，無論從工商、稅務，還是計劃生育、教育等方面，城市政府都要根據少數民族的特點，切實為少數民族流動人口提供良好的服務，要認真執行黨的民族平等政策。2、給城市民族工作提出了新的要求。過去城市民族工作的對象，主要是世居少數民族和解放后因工作調動、學習等關系進入城市的少數民族公民，要保障他們的平等權益。現在要把流動的少數民族人口也納入日常的工作對象之中，城市民族工作的領域要拓寬、要及時調整民族政策。

隨著少數民流動人口逐年增多，城市化進程加快，各城市政府及民族工作部門積極轉變觀念，解放思想，逐漸提高了對少數民族流動人口管理與服務工作的認識，并探索和總結出適合少數民族流動人口情況的工作辦法，制定相關的政策法規，采取行之有效的措施，引導和幫助少數民族流動人口適應城市生活和融入城市。

一、各城市黨委和政府高度重視少數民族流動人口工作，把做好少數民族流動人口管理和服務工作看作是關系改革和穩定的大局，關系民族團結進步的大局的工作，列入城市重要工作之中。通過多種形式和渠道，廣泛開展宣傳教育，正確對待少數民族流動人口到城市經商、參與經濟建設，城市少數民族流動人口的增加是市場經濟發展的必然趨勢，是社會進步、民族發展的標志。尊重少數民族傳統文化、風俗習慣和宗教信仰，增強廣大群眾的“人人平等、民族平等”意識，使“三個離不開”的思想成為各族干部群眾的共識。上海市委1998年提出：“要注意做好上海流動人口中少數民族人員的工作，既要做好服務工作，又要加強管理工作，妥善處理各方面的問題”。黃菊同志1999年11月24日在上海市民族工作會議上作了重要的講話，其中指出，做好外來人口中少數民族人員的管理工作，已成為上海民族工作的一項重要任務。外來人口中的少數民族人員為上海的建設和發展做出了很大的貢獻，必須依法保護他們的合法權益，熱情地做好服務工作，使他們感受到上海是平等、團結的民族大家庭。對于因不同風俗習慣、語言文化、宗教信仰以及不同的經濟利益，不可避免地會在民族關系上產生一些矛盾。對于這些矛盾，只要處理得當，是能夠朝著有利于促進上海的經濟建設和社會發展的方向轉化的。

二、各城市政府和民族工作部門把對保護少數民族流動人口平等權益的工作作為城市工作的重點來抓，積極制定法規、政策，堅持依法行政，依法保護少數民族流動人口的合法權益。1999年武漢市人大通過的《武漢市少數民族權益保護條例》第23條規定：“市區人民政府及其有關部門應保護少數民族流動人員的合法權益，并加強對其教育和管理。有關部門對外地少數民族公民來本市舉辦企業和從事其他合法經營活動的，應予以支持和保護。少數民族流動人口應自覺遵守國家法律、法規，服從當地人民政府及其有關部門的管理”。濟南市民委會同市工商局、公安局、教委于2000年12月11日下發《關于加強少數民族流動人口工作的意見》，要求各級干部和群眾“正確對待外來少數民族人員到我市經商、旅游活動，要尊重少數民族的風俗習慣，以誠懇、熱情、歡迎的態度對待他們，防止歧視侮辱少數民族的事件發生，并盡可能為他們提供方便。天津市民委會同市商委、公安局、工商局和市醫藥行業管理辦公室聯合制定了《關于加強對外省區少數民族來津經商管理工作的通知》，明確要求各級執法部門，在加強管理的同時，要從實際出發，講究工作方法，妥善處理各種問題，切實體現民族政策。

三、積極采取有效措施，為幫助少數民族流動人口盡快適應城市生活提供良好的服務。

1、 依托社區，認真做好少數民族流動人口管理與服務工作。當前，為適應市場經濟體制建設的要求，適應當前政府職能轉變、社會組織逐步分化的形勢，我國城市管理正在轉向社區化管理，一改過去防范性管理模式，將管理轉變為服務、參與型管理模式。武漢市、上海市、成都市等城市都在積極探索通過流動人口居住區社區為流動人口提供迫切需求的服務和保障，培養其認同感，促進少數民族流動人口的心理適應與社區的協調。社區通過對少數民族流動人口的教育、培訓、保障等項目的服務，提高其法律意識，利用社區的豐富資源，保障少數民族流動人口的權益。同時，動員少數民族流動人口利用自身優勢為社區提供幫助。武漢市自1997年開始了建立外來少數民族聯系制度，全市先后建立了21個聯系點，明確聯系點負責人和有關制度、職責，與市、區民族工作部門保持密切聯系，定期調研，及時為少數民族流動人口提供幫助。上海市充分發揮社區黨組織、社區民族工作機構和少數民族工作網絡身處基層、貼近外來少數民族人員的優勢，把對外來少數民族人員的工作納入工作范圍，一起研究部署。深入了解和反映他們的現狀和要求，幫助他們解決實際困難，積極開展法制教育，提高他們綜合素質。區、縣民族工作部門加強對社區外來少數民族人員管理工作的指導，把社區民族工作中對外來少數民族人員的管理服務工作列入區縣政府對街道、鎮鄉工作考核的目標之中，使工作、措施落實到實處，進一步規范的管理。上海市黃浦區東路街道辦事處，為少數民族流動人口成立社區外來少數民族聯絡組，全面關心外來少數民族，開展“動態服務”、“智力服務”、“日常服務”和“情感培養”。將寓管理于宣傳教育之中，寓管理于經濟建設之中，寓管理于文化聯誼之中，寓管理于精神文明之中。

2、 發揮社團等社會中介力量，并調動和發揮少數民族代表人物的作用。

各城市民族工作部門都注意發揮民族社團的作用。人口流動看似無序，其實是非常有序的。他們多以家庭、學校、籍貫、民族等社會關系為樞帶進行流動的。少數民族進入城市后，這些關系不但沒有削弱，反而在最初進入城市時，其關系是非常密切的。以少數民族為主體的民族社團，在聯系個人與社會、個人與政府之間起到了橋梁作用。民族社團一方面將少數民族的意愿和要求反映給政府，維護了少數民族的合法權益，避免了個人與政府的直接沖突，起到了維護社會穩定的作用；另一方面對其社團成員給予充分的幫助和扶持。在提供信息、加強本民族內部凝聚力、維護民族傳統文化方面都起到了政府無法替代的作用。許多初來城市的少數民族人員都或多或少地得到過民族社團的幫助。北京市少數民族聯誼會每年都為來自全國各地的少數民族舉辦節日慶祝、扶貧濟困活動，并經常與少數民族流動人口的代表人物聯系座談，吸收少數民族流動人口中的有代表性的人物進入市少數民族聯誼會，增進少數民族流動人口與城市各民族的融合，并將外來少數民族對政府的意見和要求反映給有關部門。武漢市近年來樹立了一個外地來武漢市經商少數民族的模范典型，即在市東來順飯店經營烤羊肉串的新疆維吾爾族人員熱河曼，1998年市政府進行民族團結進步表彰時，破例授予他“民族團結先進個人”稱號，在少數民族流動人口中引起了極大反響，這個典型起到了示范帶頭作用。

3、 尊重少數民族流動人口的風俗習慣、宗教信仰自由，完善城市基礎設施。

為方便和滿足具有特殊飲食習慣的少數民族流動人口的需求，各省、自治區、直轄市民委指導各大中城市興建清真飲食網點、回民墓地等少數民族生活中特殊的需求。如武漢市興建的園林式的回民公墓，深受武漢市的少數民族流動人口及海外穆斯林的好評。深圳市過去穆斯林群眾很少，改革開放后，大量的穆斯林群眾進入深圳市，為滿足他們的特殊需求，深圳市政府專門劃出5畝地，撥款400萬元，修建了園林式的回民公墓。2000年，武漢市成立了全國第一家少數民族法律援助中心，為維護少數民族流動人口權益提供法律保障，此項舉動，深受少數民族流動人口的擁護和社會各界的好評。為解決少數民族流動人口信仰宗教所需的宗教場所問題，各城市民族宗教工作部門積極為他們聯系安排宗教活動場所。深圳市信仰伊斯蘭教的群眾希望修建清真寺，深圳市委、市政府從深圳市無清真寺的實際出發，在中心區劃出3120平方米土地，除了免收地價外，市財政還給予了經費補助。

4、 少數民族流動人口流出地各級政府與流入地城市政府間進行有效的協調與合作。

由于少數民族流入地的多數城市政府對民族工作并不十分熟悉，對少數民族的社會經濟文化缺乏了解，因而在處理與少數民族流動人口相關問題時難免顯得力不從心，甚至有時處理不當。而少數民族流動人口的流出地的地方政府相對來說比較了解這些少數民族的社會文化，可以對當地少數民族流動人口進行相關的法制、政策、秩序方面的教育。因此，許多城市政府都非常積極地與流出地政府開展了協調與合作，增進了少數民族地區與內地干部之間的相互了理解和感情。如廣東省與新疆維吾爾自治區早在1991年就開始加強聯系與合作，共同下發《聯合公告》，協商處理新疆少數民族流動人口到廣東省遇到的各類問題；成都市政府與省內甘孜、阿壩、涼山等三個民族自治州政府合作，從三州中選派少數民族干部充實到市公安、政法、民委等有關部門，這些少數民族在處理城市少數民族流動人口引發的各類矛盾糾紛中起到了特殊的不可替代的作用。上海市有關部門主動到四川省阿壩州調研，了解當地藏族的生產、生活情況，并提供幫助。