解決“三農問題”要換個思路

姜　麒

觀點擷要：

▲我國不能也不應該增加對農業的補貼

▲農業特產稅不符合市場經濟的公平原則

▲ 靠提高農業生產率，增加農業產出，無論力度多大，都不可能成為長期解決農民收入的主要辦法。

▲ 長期、可持續的辦法只有靠減少農業勞動力，促進農業勞動力向非農產業的轉移

“三農問題”已經成為我國經濟改革與發展的“痛”。農民收入近年來徘徊不前、城鎮和農村的差距擴大、農村社會保障體系不完善等問題日益突出。中央電視臺5月3日報道，中國正在進行新一輪糧食流通體制的改革試點工作，這次改革的核心就是，將國家按保護價收購農民余糧的政策，調整為以現金的形式直接補貼給農民。為此我刊特地采訪了著名的經濟學家林毅夫教授。

《中國市場》：我國依靠從農業提取積累來支持工業發展的歷史階段是否基本結束？

林毅夫教授： 2001年我國的農業總產值占整個GDP的比重為15.2%，2001年農、牧業稅入總額為285.8億元，如果包括耕地占用稅、農業特產稅和契稅則為481.7億元，當年我國的社會固定資產投資總額為37213.49億元，即使把農業各稅都提高一倍用以支持工業建設，也只不過是使全社會的固定資產投資增加了1.3%。從這些數字的比較中，我們可以看到從農業提取積累以支持我國工業發展的階段早已過去，工業發展所需要的積累必須來自非農產業的部門。

《中國市場》：那么我國經濟是否又到了以工業反哺農業的階段呢？

林毅夫教授：目前我國的三農問題非常的突出，三農問題的核心是農民的收入問題，怎樣增加農民的收入成為各界關注的一個焦點。我國已經加入了WTO，根據WTO的黃箱政策，我國政府對農民的收入補貼可以達到農業總產值的8.5%。目前我國政府的黃箱政策補貼只占農業總產值的3.3%，也就是還有5.2%補貼空間可用。

《中國市場》：這是否意味著我們可以利用黃箱政策來補貼農業呢？

林毅夫教授：有以下幾個理由讓我認為，我國不能也不應該增加對農業的補貼。

首先，我國目前的財政收入無法支持這樣大的補貼。2001年中央財政收入為8582.74億元，按目前3.3%的補貼來計算，已經占中央財政收入的10.1%，如果加上地方財政收入7803.3億，也占到中央、地方兩級財政總收入16386.04億的5.3%。如果把黃箱政策的8.5%用足，其補貼的總額為2225億元，占2001年中央財政收入的比例將高達25.9%，占中央和地方兩級財政的總收入也達12.5%。2001年農村居民人均純收入為2366元，如此農村居民人均純收入也僅將提高7.2%，而這樣的政策會給國家的財政帶來嚴重負擔，擠壓其他建設的支出，引發嚴重的后果。

其次，如果我們對農業進行補貼會導致農產品過剩，產生一系列棘手的問題。農產品一旦嚴重過剩，不是讓這些產品爛在國內，就是低價賣到國外。我國的收入水平還達不到以財政補貼來支持讓大批農產品爛在國內的浪費。如果把過剩的農產品低價賣到國外，從歐美的經驗來看，將會引發一系列的麻煩。

此外，對農產品進行補貼在執行上非常困難。如果我們進行反周期補貼，也就是對自然災害等造成的減產進行補貼，會產生嚴重激勵問題。由于農業生產本身的特性，我們很難分辨一個農戶減產是由于自然災害還是其他人為因素，因而很容易出現故意減少投入造成減產而向政府要補貼的事例。

《中國市場》：您認為中央政府財政采取哪些可行的方式支持“三農”？

林毅夫教授：根據前面所討論的四點理由，我國政府現在沒有足夠的財力來增加黃箱政策的補貼，而且將來即使有足夠的財力也不該這樣做。但是，中央政府在財政上可以采取一些措施來支持農業、農村、農民。

2001年我國農業各稅只占2001年中央政府財政收入的5.6%。2002年中央政府對地方政府轉移支付的總額為7332億元，如果地方政府不征收這一部分的稅收，改由中央政府以專項轉移支付來補貼地方政府因而減少的稅收，則中央政府要增加的轉移支付也才6.6%，如果只免除耕地占用稅、農業特產稅和契稅，中央政府要增加的轉移支付只有2.7%，所以，在財政上是可以承受得起的。如果一時尚不宜完全取消掉農業各稅，農業特產稅則應該優先考慮去掉。農業特產稅不符合市場經濟的公平原則，而且，這幾年地方稅務人員膨脹很快，和地方征收農業特產稅等有很大的關系。經常因為這些稅征收方面困難而增加稅收人員，而為了養這些新增人員就只好增加稅收，從而使稅變得更難收，于是只好再增加更多人員，形成了一個惡性循環。如果取消了農業特產稅，征稅人員就可以大幅減少，農民的負擔也可以進一步減輕。

其次，目前農村的義務教育以縣為單位來管理，中、小學教師的工資靠縣財政向農民征收教育附加稅來支付，不足之額由中央政府轉移支付來支持。但是各個地方常有挪用、拖欠教師工資的情形。義務教育不僅表示學齡兒童有接受教育的義務，而且也意味著政府義務為學齡兒童提供教育。農村中小學教師的工資完全由中央政府的財政來承擔，既體現義務教育的精神，也可以減輕農民的負擔。而且可以通過建立專款、專賬、專用的制度，避免出現縣級政府挪用和拖欠中、小學教師工資的情形。

我以前做過一個農業科研優先序的研究，發現如果政府給予糧食農業科研足夠力度的支持的話，我國的糧食還有很大的提高單產的空間，中國的糧食生產自給自足是沒有問題的。同時，加入WTO，如果能夠改善品種和質量，達到國際市場需求，對我國勞動密集型農產品的發展應該是一個很好的機遇。我國糧食科研、特別是水稻科研在全世界具有領先地位，然而在勞動密集型的農產品，如蔬菜、水果等方面的科研，和國際以及我國臺灣省水平相比還有很大差距。政府應該加大對這些農產品的科研支持，同時可以與其他國家或地區包括臺灣省進行合作，以提高我國的農業科研能力，提供優良的農產品品種，幫助農民更好利用加入WTO給農村經濟發展帶來的機遇。

同時，要建立全國統一的農產品市場。只有建立了全國統一的農產品市場，各個地區的農業才能根據各自的比較優勢來布局。隨著東部經濟的發展，農產品生產成本提高，失掉比較優勢，東部就會讓出部分農產品市場。如果有一個全國統一的農產品市場，中、西部就能夠從東部讓出的市場中獲益，形成東部拉動中西部農村發展的良性循環。如果國內市場分割，就會出現東部地區農業生產比較優勢喪失以后，直接從國外進口農產品，和國際市場形成循環。要是中、西部農村無法分享東部發展帶來的好處，東、中、西部的差距就會不斷擴大。所以，政府應該主動、積極地大力推動全國統一的農產品市場的建設。

《中國市場》：您曾經探討過農村勞動力向非農產業轉移的問題，能不能具體的談談？

林毅夫教授：現在城鄉收入差距很大，全面建設小康社會的重點和難點在于如何長期、可持續地提高農民收入的水平，僅靠提高農業生產率和增加農業產出無法達到這個目標。農產品具有收入彈性低的特性，即便全國經濟水平提高，人均收入增加對農產品需求的拉動作用較小。農產品還具有價格彈性低的特性，當農產品的生產率提高和產量增加時，價格會下降很多，出現谷賤傷農問題。所以，靠提高農業生產率，增加農業產出，無論力度多大，都不可能成為長期解決農民收入問題的主要辦法。長期、可持續的辦法只有靠減少農業勞動力。

《中國市場》：那政府應該采取哪些措施來促進農業勞動力向非農產業的轉移并維護進城農民的權益呢？

林毅夫教授：從長期來講有如下幾點政策需要考慮：第一是解決農民的戶籍問題。根據憲法，所有公民有遷徙的自由，并且不應該受到歧視。因此除了北京、上海等特殊的城市或許需要單獨考慮之外，其他的城市戶籍能放開的就盡量早些放開。去年有些地方推行了戶籍制度改革，不過目前又有些回頭。戶籍制度不改革，進城農民就無法享受和城市居民同等的權利。第二是土地的問題，在農村實行永佃制是一個可行的辦法。土地產權屬于集體，使用權屬于農民。生不增、死不減，農戶間可以有償轉讓，這樣才能有效促進土地流轉和土地市場建設。進城農民可以將土地出租，獲得進城就業和創業的資金；他們萬一失掉城市工作，還可以回到農村務農，既有利于發展，也有利于穩定。第三是制定按比較優勢發展的戰略。目前我國的比較優勢是勞動力多、勞動力便宜，應該多發展勞動密集型產業，或發展資本、技術密集型產業中勞動力較為密集的區段。只有這樣才能創造更多的就業機會，滿足城市新增和農民進城就業的需要。

林毅夫教授：臺灣宜蘭人，中國最著名的經濟學家之一。獲美國芝加哥大學經濟系博士，美國耶魯大學經濟發展中心博士后，現任北京大學中國經濟研究中心主任，并兼任第7、8、9屆全國政協委員、世界銀行顧問、美國加州大學（洛杉磯）經濟系客座副教授等。