國際正義與國際體制

吳紫辰

正義的實現，需要有制度的保障，制度的實施，需要以實力為后盾。一個實行憲政、法治的政府，是國內正義得以實現的制度保證，一個類似于世界政府的國際機構，是國際正義得以實現的制度保證。威爾遜與羅斯福在提出國際正義新觀念的同時，都對于國際新體制與世界新秩序有所規劃，但是由于種種原因，最終都沒有能夠得到很好的貫徹。究其原因，一方面是制度本身的不完善，一方面是制度后面缺乏強大實力的支撐以及使用這種實力的政治決心。

威爾遜在“十四點計劃”中提出，“必需根據專門公約成立一個普遍性的國際聯合組織，目的在于使大小各國同樣獲得政治獨立和領土完整的相互保證”。在他的極力主張下，國際聯盟盟約寫入了與德國、奧地利、保加利亞、匈牙利、土耳其簽訂的五個和平條約中。國際聯盟會員國承諾遵守“集體安全系統”，維持和平及消弭戰爭。盟約第十條規定，“國際聯盟各會員國對于一切會員國的領土完整和現有的政治獨立保證尊重和維護，反對一切外來侵略”；第十一條規定，“凡任何戰爭或戰爭威脅”，“皆為有關聯盟全體之事”，它應當采取“一切經認為適當及有效的措施以維護各國間的和平”。根據盟約第十二條至第十七條，各國間“可能引起關系破裂的爭端”應按下列三種方法之一處理：交由常設國際法庭解決，提請仲裁，或由國際聯盟行政院進行調查。在國際法庭作出判決、仲裁人作出裁決或行政院提出報告之后的三個月內，有關各方不得以任何借口訴諸戰爭。如果某一成員國違背自己承擔的義務，冒然開戰，就可以對其進行制裁，所有其他成員國將與該國斷絕一切貿易往來和財政關系，禁止本國國民與該國國民的一切交往，阻止其他任何國家的國民與該國國民的一切交往，無論其是否為國際聯盟的成員國。此外，行政院還將建議各成員國為維護盟約應分別提供多少武裝力量。但是，由于盟約中的另外一些規定，使國際聯盟難以有效發揮“集體安全系統”的作用。

不同于國際聯盟，《聯合國憲章》不再要求全體會員國的一致：“為保證聯合國行動迅速有效起見，各會員國將維持國際和平及安全之主要責任，授予安全理事會”；“聯合國會員國同意依憲章之規定接受并履行安全理事會之決議”。《聯合國憲章》也不要求安理會全體成員國的一致：“安全理事會對于其他一切事項之決議，應以九理事國之可決票包括全體常任理事國之同意票表決之”。但它還是留了一個“大國一致”的尾巴。羅斯福在德黑蘭會議上設想建立一個包括三個機構層次的普遍國際組織：一個由“聯合國家”組成的龐大機構；一個由蘇美英中四大國，再加上歐洲兩個國家、南美洲、近東和英國自治領地各一個國家組成的執行委員會機構；一個由蘇美英中組成的“四警察”機構。1943年12月24日，羅斯福在談到開羅和德黑蘭兩次會議時說：“英國、俄國、中國、合眾國及其盟國代表了全世界四分之三以上的人口。只要這四個軍事大國團結一致，決心維護和平，就不會出現一個侵略國再次發動世界大戰的可能。”

在敦巴頓橡樹園會議上，美英蘇三國代表對于常任理事國擁有否決權，并無歧義；但美英代表認為，如果一個常任理事國是爭端的當事國，該國不應享有否決權，蘇聯代表則認為，在任何情況下不得取消否決權；會議對此未能達成協議。羅斯福在雅爾塔會議上，對安理會表決程序提出折衷方案：對采取和平手段解決爭端的“準司法性”問題，安理會常任理事國如系當事國，不得使用否決權；對采用強制手段加以解決的“實質性”問題，如制止對和平的破壞、控制軍備等問題，安理會所做的一切決定均需常任理事國的一致意見，不論其是否是爭端或沖突的當事國。這一方案被稱為“大國一致原則”，又稱“雅爾塔公式”，最終寫入了《聯合國憲章》。

美國在二戰后的表現幾乎與一戰后一模一樣。它迅速撤回并遣散了幾百萬大兵，而且不愿意對自由國家的防務做出任何承諾。直到蘇聯完成了對東歐國家的軍事占領與政治控制，進而威脅南歐和西歐國家的安全與穩定時，以“遏制共產主義”為目標的杜魯門主義才姍姍出臺。1947年3月12日，杜魯門總統在致國會的關于援助希臘和土耳其的咨文中稱：世界已分為兩個敵對的營壘，一邊是“極權政體”，一邊是“自由國家”，每個國家都面臨著兩種不同生活方式的抉擇；“自由制度的崩潰和獨立地位的喪失不但對這些國家，并且對全世界都具有災難性”。針對這種局勢，“美國的政策必須是支持各國自由人民，他們正在抵制武裝的少數集團或外來壓力所試行的征服活動。”“我們必須幫助各國自由人民以他們自己的方式去解決有關他們各自命運的問題。”“我們的幫助應該首先通過經濟和財政援助的途徑，這種援助對穩定經濟和有秩序的政治進展是關系重大的。”“這是美國外交政策的轉折點，它現在宣布，不論什么地方，不論直接或間接侵略威脅了和平，都與美國的安全有關。”

5月22日，援助希、土法案經參眾兩院通過，杜魯門簽署成為法律。緊接著美國政府又提出了援助西歐的“馬歇爾計劃”。此后，美國改變了建國以來一直奉行的和平時期不結盟的政策，推動成立了北大西洋公約組織。但是，美國在冷戰期間始終處于戰略上的守勢，無論是在歐洲、朝鮮、古巴、越南、安哥拉、阿富汗。尼克松主義的提出，意味著美國從杜魯門主義所承諾的全球義務上的退縮。1969年7月25日，尼克松在關島宣布了對亞洲的新政策。其要點是：越戰結束后，美國仍將發揮重要作用，并恪守業已承擔的條約義務。但除非受到核大國的威脅，美國將鼓勵其亞洲盟友自己承擔國內安全和軍事防務的責任，而美國則避免卷入越南式的戰爭。美國將不再承擔保衛世界自由國家的全部責任，伙伴國家應當更多分擔集體安全的責任。由于美國在越南戰爭后的戰略收縮，蘇聯的全球擴張在1970年代末達到了頂點。柏林墻倒塌，標志著美國獲得了冷戰的最后勝利。當時洋溢著一片樂觀的氣氛。1990年歐安會首腦會議簽署的《巴黎新歐洲憲章》稱，必須把自由、民主、多黨制、私有制等作為未來國際秩序中必須采納的普遍原則，“完整、自由的新歐洲”將作為世界新秩序的“樣板”。同年9月，老布什總統首次提出了建立世界新秩序的目標。他說：一種“世界新秩序”是“一種強烈的愿望”，“也是一種機會”。“建立世界新秩序──在新秩序中，把不同的國家吸引到一起從事共同事業，這就是實現人類共同的愿望：和平和安全、自由，以及法制。”

但是，隨著海灣戰爭一百小時地面戰的結束，建立世界新秩序的實際進程便嘎然而止。發動侵略戰爭的薩達姆沒有受到應有的懲罰，下野的老布什反而成為前者的暗殺對象。克林頓總統在索馬里事件中的決策，對于期盼“建立世界新秩序”的理想主義來說，是一次沉重的打擊。美國出兵索馬里的目的是給幾百萬災民分發救濟糧，由于這是聯合國的一次緊急救援行動而不是戰爭行動，美國沒有要求掌握多國部隊的指揮權。當美軍受到出乎意料的人員傷亡時，克林頓立刻決定從索馬里撤軍。他完全沒有想到，這一舉措極大地鼓舞了伊斯蘭原教旨主義者，而使美國再次處于被動挨打的戰略守勢。冷戰結束造成了一種世界政治的真空，美國及其盟國不去塑造自由民主的世界新秩序，本·拉登及其志同道合者就要趁虛而入，開創他們心目中的“世界新秩序”。他們在全球范圍內招兵買馬，肆無忌憚地把恐怖主義的魔爪伸到了紐約、莫斯科、北京、新德里和巴厘島。

美國屢屢在國際政治中陷于被動的防御態勢，是由其國內政治的性質所決定的。民主政治在本質上是一種平庸政治、保守政治，具有得過且過的消極性與關注自身的內斂性。伸張國際正義，建立世界新秩序是一種國際“公共財”，需要投入極大的財務成本，一般的國家拿不出這么多的錢，美國能夠拿出大部分的錢卻只能享受一小部分的好處，而且成功的機會遠小于半途而廢的可能，任何一個現實主義的美國人(作為理性的經濟人)本能地都不會支持威爾遜式的理想主義建構。蕓蕓眾生只有在接受事實的慘痛教訓時才會警醒，想到那些深謀遠慮的理想主義者的好處。德國潛艇擊沉魯西坦尼亞號輪船，死了許多美國人，導致美國卷入第一次世界大戰，威爾遜主義得以出籠。日本聯合艦隊襲擊珍珠港，死了許多美國人，促使美國參加第二次世界大戰，羅斯福主義應運而生。“基地”組織制造了“9·11”事件，又死了許多美國人，推動美國領導國際反恐怖主義戰爭，布什主義嶄露頭角。美國的理想主義者與現實主義者在先發制人戰略上達成一致，使美國在對外政策上從防御轉向進攻，這種同仇敵愾的現象，在近幾十年中是難得一見的。1991年1月12日，美國國會通過授權老布什總統在必要時使用武力解放科威特的議案，投反對票的有183位眾議員和47位參議員；2002年10月10日，美國國會通過授權小布什總統在必要時使用武力對付薩達姆的議案，這次投反對票的只有133位眾議員和23位參議員。

筆者曾指出：美國作為當今唯一超級大國，能否帶領反恐怖主義大同盟打贏這場“世界之戰”，進而開創全球治理的世界新秩序，主要障礙不是狡猾兇殘的恐怖主義者，也不是口是心非的同盟者，而是美國國內根深蒂固的孤立主義和單邊主義。

現在其他國家的政府需要作出衡量與選擇：全球治理的世界新秩序對自己有沒有好處，利大于弊還是弊大于利？是鼓勵美國人擺脫根深蒂固的孤立主義傾向，擔負起為全球治理出錢出力的重任；還是為其設置各種障礙，讓美國人失去耐心后從世界主義重新回歸美國主義。在最近圍繞伊拉克危機進行的全球大辯論中，與美國有特殊關系的長期伙伴國———英國、澳大利亞，由中右翼政黨掌權的西歐國家———西班牙、意大利、葡萄牙、丹麥等，剛剛從專制枷鎖下解放出來的東歐國家———波蘭、捷克、匈牙利、阿爾巴尼亞等，中國周邊的美國盟國———日本、韓國、菲律賓、新加坡以及臺灣當局采取的是前一種態度，它們支持美國在建立世界新秩序中發揮領導作用，自己則有多少力出多少力，甘于為美國敲敲邊鼓、跑跑龍套；法國、德國和俄羅斯則采取了后一種態度，他們希望用多極化來抗衡和削弱美國的霸權(即領導權)，使自己能夠與美國在國際事務中平起平坐、分庭抗禮。在伊拉克戰爭爆發前的輿論爭奪中，后者似乎占了上風，使美英聯軍沒能得到聯合國安理會的授權。在伊拉克戰爭基本結束，面對伊拉克人民歡迎聯軍推翻薩達姆政權的場面，法德俄一方似乎又轉到了下風頭。法德俄等國的學者、輿論和政治家正在認真反思自己的態度和立場。

在美國的軍費開支等于其他大國的總和，獨家擁有超級航空母艦、隱形飛機、全球轟炸和全球兵力投送能力、網絡中心戰手段，而其他國家也拿不出什么像樣的旗幟來替代威爾遜主義、羅斯福主義乃至布什主義的情況下，構建一個沒有美國積極參與或者針對美國的，以國際正義為準繩的國際體制，純粹是一個海市蜃樓式的烏托邦。法德俄的做法既不能提升聯合國的權威，也不能增進自身的國際地位，只會導致以下的三種可能性：其一，啟動一場新的意識形態冷戰，世界格局大動蕩、大分化、大改組。其二，繼續維持舊的國際秩序，每一個國家口頭上都高唱人權、和平、發展，實際上卻各行其是、為所欲為，國際社會對于盧旺達、印度尼西亞那樣的種族屠殺和暴行束手無策。其三，法德俄的如意算盤是我決策，你出力；我請客，你付賬。德國在前南問題上就是這樣做的，自己率先承認斯洛文尼亞獨立引爆巴爾干火藥桶，最后則要美國出兵收拾殘局。這樣一次兩次還可以，要讓它成為一種常規和慣例，除非美國人全是傻子。其最終結果是鼓勵美國的孤立主義和單邊主義，使建立世界新秩序的希望成為泡影。

中國這一次的態度介于美英日與法德俄之間，確實做到了韜光養晦，明哲保身，誰也不得罪。但是從長期的角度來說，惟有中國才能對美國的世界領導權構成挑戰。在今后五十年至八十年內，中國的綜合國力有可能趕上美國，屆時，中國是替代美國的角色，成為全球治理的主要出資國，還是在美國主導的國際體制中“搭便車”，繼續享用由他人提供的國際“公共財”？從歷史上看，美國在19世紀末已經成為世界第一經濟大國，但是在此后的半個世紀中，它繼續在英國主導的國際體制中“搭便車”，并沒有急于承擔世界領導者的重任。而21世紀下半葉的中國又不同于20世紀上半葉的美國，即使中國國民收入和財政收入的總量超過了美國，平均分攤到每一個人身上，還不到美國人的五分之一。如果說中國已經基本完成了國際角色的轉換———從世界秩序的造反者和革命者到參與者和改革者，那么國人還應當更加清醒地認識到，在整個21世紀中，中國還不具有主導國際體制的實力，更不宜甩開美國及其全球盟友，扮演維護國際正義的“獨行俠”。