農村金融渴了，誰來慰解

1998年7月13日，國務院第247號令發布了《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》，宣布 “任何非法金融機構和非法金融業務活動，必須予以取締”。如今五年過去了，民間金融是否都已經取締了呢?讓我們看一下中國農村的現實。 嚴重貧ltl．的農村金融市場

2003年6月28日，貴州省畢節地區“借貸主”鄭東勇自殺身亡。三年前，鄭從一個農民變成了“以貸養貸”的“借貸主”——從上線借來錢放給下線賺取利率差。導致他自殺的是不久前他放出去的一筆巨款的借債者“突然失蹤”，鄭的資金鏈斷裂，自身的信用崩潰。鄭東勇只是貴州農村地下金融市場資金流轉鏈上的一環，在他背后是供求嚴重失衡的農村金融市場。2003年6月16日，貴州省畢節地區企業調查隊公布了對當地農村資金供需問題所做的隨機抽樣調查報告，報告顯示：在接受調查的125戶中，56．8％的農戶表示現在的資金狀況緊張，而16．8％認為非常緊張，兩項共占?3．60％。

作為中國經濟發展的薄弱環節，農村資金供求存在著極大不平衡，這已經成為一些地區、尤其是某些農業省份嚴重的經濟問題。與此同時，四大商業銀行近年撤并縣及縣以下的機構網點，農村資金倒流入城的現象嚴重。四大商業銀行的網點曾遍布全國，但長期以來，四大銀行中95％以上有贏利能力的都集中于上海等六個沿海中心城市，遍布中西部廣大地區的營業網點雖多，卻不盈利，農村地區的支行及營業網點更是虧損嚴重。從1999年起，四大銀行開始進行大規模機構撤并工作以后，三年時間就從貧困省份共撤掉3萬多個分支機構，在基本上取消了縣級分支機構的貸款權的同時，四大銀行仍然保留了吸儲的功能。這樣一來，每年縣級各類商業銀行在農村吸收存款6000多億，放貸只有3000多億，轉出3000億左右。

隨著四大商業銀行撤出農村，郵政儲蓄這種單向抽血的金融機構占據了大片農村金融市場。目前，全國郵政儲蓄余額已達6100億元，而根據郵政儲蓄的規則，其吸收來的存款全額轉存央行，央行按季支付利息。因此郵政儲蓄的發展，不僅沒使農村有限的金融資源用于農村，反使農村資金外流。有央行官員估算，郵政儲蓄金額約有70％來自農村，有4000多億的資金流入城市，還有一種保守估算，郵政儲蓄資金30％來自農村，按這個比例計算，農村流出的資金也有2000億元。

總算起來，中國每年從農村流人城市的資金5000到7000億元。這樣，從城市以工資報酬為主流向農村的資金，在農村很難形成集中效益，資金匱乏導致農村生產力發展和農業技術的開發和運用受到嚴重制約。 扶不起來的農村信用社 農村金融饑渴，四大銀行也已撤出，應該說，現實把廣闊的農村金融市場也把沉重的社會責任留給了農村惟一合法的金融主體——農村信用社。

從1996年開始，國家意識到農村金融問題的緊迫性，重新開始扶持農村信用社發展。1996年8月22日，國務院出臺了關于農村金融體制改革的決定，改革核心是把農村信用社逐步改為由農民入股、由社員民主管理、主要為人股社員服務的合作性金融組織。改革步驟是：農村信用社與中國農業銀行脫離行政隸屬關系，對其業務管理和金融監管，分別由農村信用社縣聯社和中國人民銀行承擔，然后按合作制原則加以規范。

農村信用社點多面廣，網點分散，業務量大，但單筆業務額小，經營成本高，利潤空間小。為解決這一問題，央行1999年開始對農村信用社發放低息再貸款，由農村信用社以優惠的利息貸款給農民。1999年貸款余額為150億元2000年為500億元；2001年又新增260億元；2002年達到960億元。

2003年6月27日，國務院下發《深化農村信用社改革試點方案》，農村信用社新一輪改革浮出水面。縱觀整個改革方案——虧損補貼、減免企業所得稅、再貸款等等可以概括為一個詞：扶持。像曾經扶持國有企業那樣大力扶持。

在國家扶持農信社的同時也賦予丁沉重的社會責任——支持農業。從1996年金融改革開始，農村信用社就重新打起了支農的旗幟。1997年10月14日，中國人民銀行發布《農村信用社改進和加強支農服務十條意見》，明確指出，各地農村信用社要牢固樹立大農業和現代農業的觀念，把支農服務與改善經營有機結合起來。

1999年、2000年、2001年，連續三年的7月21日，中國人民銀行出臺文件，要求農村信用社切實通過改進服務、加強管理，更好支持農村經濟發展，幫助農民增收。

為了進一步促進小額信貸的實施，2001年12月7日，中國人民銀行印發了《農村信用合作社農戶小額信用貸款管理指導意見》，該意見指出，對農產一般性種植和養殖業生產的資金需求，信用社原則上應采取小額信用貸款的方式解決，不需要抵押擔保。

可以說，國家對農信社給予了厚望，但這種行政干預為主的扶持能收到理想的效果嗎?過去幾年間，農信社改革的確取得了一定成績，但整體狀況仍然不容樂觀。一方面，農村信用社資產狀況不佳。據原國務院體改辦副主任李劍閣在2003年第7期《比較》雜志所發表文章中援引的權威數字，到2000年底，全國農信社不良資產為5l 74億元，其中逾期1582億元，呆滯2672億元，呆賬920億元。另據農業部產業政策與法規司的報告，到2001年底，全國農信社不良資產比重達到44％，46％的信用社虧損，58％的信用社資不抵債。另一方面，農村信用社的管理尤其是貸款相當混亂。具體表現是：信用社對農產發放貸款指定購物單位、以物頂貸，對要提取現金的農民另行附加條件；在發放貸款的同時，扣收利息，扣收股金，扣收稅款，扣繳統籌等；對地方發放貸款墊發工資、墊支經費等；貸款用于炒股票和發放個人股票質押貸款；違規“壘大戶”發放貸款，等等。除了部分地區的亮點之外，這種混亂局面在很多地方還在繼續。

農信社承擔支農的社會責任也同樣不敢樂觀。央行統計顯示，截至2002年6月末，全國農村信用社各項存款余額18673億元；各項貸款余額13595億元。但在農信社的貸款結構上，農業貸款余額僅5511／乙元，占各項貸款的比重僅40．5％。2002年，根據中國改革雜志社大學生支農調研隊對于山西、內蒙、黑龍江、河南、河北等省份的調查結果，農民從信用社貸款仍然不容易。例如，河南省民權縣某鄉的信用社干部向記者透露說，信用社貸款主要靠關系，而且實際利率有的高達1分5以上；內蒙古包頭市的一些鄉鎮信用社在給農民貸款時，附加很多苛刻條件；類似現象在全國大部分省份都存在。

從1950年中國人民銀行召開的第一屆全國金融工作會議上確定試辦信用社開始，到2003年6月27日國務院下發《深化農村信用社改革試點方案的通知》開始新一輪改革，農村信用社走過了風風雨雨50多年。然而遺憾的是，直到今天農信社的產權性質都沒有搞清楚：是商業銀行，還是合作金融?是官辦金融機構，還是市場經濟主體?國家面對這樣一個歷史遺留的爛攤子，還在不斷采用行政手段注射強心劑，然而現實始終不容樂觀。

頑強生存的草根金融

民間借貸有市場需求，但大銀行幾乎不給農民貸款，大部分地區農村信用社出于自身利益考慮以及管理混亂等歷史遺留因素，對農業貸款設置門檻。這就為民間借貸資本的發展壯大提供了空間。據全國農村固定觀察點系統在全國31個省市自治區對20294個農產的調查，1999年，農產通過民間借貸市場獲得的貸款占農產貸款總數的69．41％，平均每戶1008．56元，其中，有息借款491．87元，占48．77％。如果按全國2億農戶計算，1999年全國農戶民間金融市場貸款量高達2000多億元，其中有息貸款近1000億元。

在私營經濟較發達的地方，私營企業主的資金需求特征常常表現為短、頻、快，但風險較高，因而很難得到正規金融機構的支持，民間借貸活動尤其活躍。據中國農業銀行溫州市支行對溫州66戶農產的抽樣調查，約有83．3％的農戶曾有民間借貸活動，溫州市民間借貸占到農村資金市場總量的1／3。而在個別私營經濟特別發達的區域，95％以上家庭參與拆借活動，80％戶的錢不存在銀行，80％的資金也不存銀行，他們在熟人、鄰里之間直接拆借。蒼南縣龍港鎮是個經濟發達鎮，這個鎮90％的企業有社會借貸，民間借貸一般占企業資金總量的30％～40％，利率為月息8厘至1分5。

從目前大多數農村民間借貸的利率水平來估計，農村民間金融的利率水平基本上為年利率15～30％之間，具有高利貸性質的利率可達40％，比正式金融機構利率高數倍。在一些地方，農村高利貸也已經成了“公開的秘密”。

向親戚朋友借一些錢作為初始資金投入，是許多創業者的起點。在浙江溫州、臺州，很多家庭都有幾十萬元現金，但相當一部分溫臺人手里的錢不存銀行，不炒股票，他們的資金在民間金融體系里快速流動。浙江省農村金融學會承擔的浙江省社聯重點課題《浙扛民間信用問題研究》課題研究表明，近年浙江民間借貸總體規模仍呈擴大態勢，表現形式逐漸轉向以民間投資、企業股份信用、民間票據貼現為主，合會等其它形式漸趨消退，民間借貸正向規范化方向發展，除用于生產經營和流通領域外，民間信用范圍已擴大到旅游、房地產、醫院、學校、基本建設等各個行業。法規和市場的較量

讓人難以置信的是，在民間金融活動廣泛存在的背后，竟有著嚴格禁止民間金融活動的管制法規乃至刑法。1999年之前，大量民間金融機構處于半合法狀態，從1984年就開始出現的合作基金會更是受到中央政策保護。大量準合法金融機構不像國有銀行那樣有國家擔保，再加上管理不善以及監管不力，出現了呆賬壞賬等問題。為此，1998年7月13日，國務院第247號令發布了《法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》，這是一個非常嚴厲的治理辦法，通篇多處出現“任何”、“必須”之類字眼，目的非常明確：“任何非法金融機構和非法金融業務活動，必須予以取締?！贝撕螅袊鞯匾欢扰畈l展同時也面臨很多問題的民間金融市場迅即進入嚴冬。

從當時大量存在的非法或者準合法的金融機構不規范的狀況以及世界金融危機的背景來看，國務院出臺這樣嚴厲的管制法規的急切，乙情是可以理解的。但客觀地說，這樣的管制性法規帶有很強的計劃經濟色彩。從法治的內在邏輯來看，也存在一定問題。

我們以“非法吸收公眾存款”為例?！斗欠ń鹑跈C構和非法金融業務活動取締辦法》規定，非法吸收公眾存款行為，是指未經中國人民銀行批準，向社會不特定對象吸收資金，出具憑證，承諾在一定期限內還本付息的活動；變相吸收公眾存款，是指未經中國人民銀行批準，不以吸收公眾存款的名義，向社會不特定對象吸收資金，但承諾履行的義務與吸收公眾存款性質相同的活動。但到底什么是“不特定對象”，實踐中有很大爭議。

我國《合同法》第十二章規定，建立在真實意愿基礎上的民間借款合同受法律保護；1991年7月2日發布的《最高人民法院關于人民法院審理借貸案件的若干意見》第六條規定，民間借貸利率可以在超過銀行同類貸款利率的四倍以下的范圍內適當高于銀行的利率；1999年1月26日發布的《最高人民法院關于如何確認公民與企業之間借貸行為效力問題的批復》規定，公民與非金融企業之間借貸屬民間借貸，雙方當事人意思表示真實即可認定有效。

從民法意思自治基本原則出發，一個企業向一個公民或多個公民借貸都屬于合法民間借貸，但這樣的合法民事行為到了該《取締辦法》中就可能變成非法，那么，到底向多少個公民借貸或者借貸多少就到了違法的程度? 《取締辦法》沒有明確規定。

當然，民間借貸規模到了一定程度可能會出現金融風險，這需要控制，違法行為具有社會危害也需要懲罰。《取締辦法》強調一切金融活動都必須經過人民銀行的批準看起來是合理的，但人民銀行是否批準民間金融機構合法依據的不是市場的標準，更重要的是現在民間金融機構根本沒有生長空間。金融本質上說是信用，可是為什么一些長期虧損信用惡劣的信用社能夠繼續運營，而民間自發生成的、具有很高信用程度的企業就不能獲得金融業務資格?這其實是壟斷問題，也是計劃經濟觀念的問題。

且不說這種-'TJ切的管制方式一開始就在實踐中造成了一系列問題——比如引發基層鄉村政府組織大量負債最終都轉化為農民和鄉鎮企業負擔，這實際上已經類似于部分地方政府信用破產，更重要的是，這樣的金融管制法規從一開始就難以被尊重。因為顯然，在經濟發達地區和經濟落后地區之間，法規的執行情況很不一樣。在經濟發達地區，如果當地執法部門真的依照該法規監管，恐怕大半民營企業家就要被處罰，經濟也不可能發展起來，因此，當地有關部門往往“睜一只眼閉一只眼”，而在經濟相對落后地區，該法規就可能得到嚴格執行，使很多民營企業受罰。同樣法規在同一國家不同區域執行情況大不一樣，公信力當然大打折扣。結 語

在列舉了種種困境和尷尬之后，本文想說——中國到了開放農村金融市場的時候了。經濟學家樊綱幾年前就曾提出：在規范的前提下，讓信用社等地方金融機構重新注冊登記，鼓勵其發展；鼓勵民營企業家以各種形式參與金融投資，發展民間金融資本；民間金融可以享受與國有金融機構同等的政府信用，以防止因信用不抵后者而吸收不到存款；實行利率市場化，給予一定利率浮動區間，因為如果利率相同，存款人當然情愿把錢存在國有金融機構，這樣民間金融機構就沒了存款來源。

發展民間金融機構初始確實免不了出現一些問題，但只要法制健全了，監控體系完善了，就可以在不斷的經驗總結中走向成熟，這主要是個觀念問題。市場經濟改革走到今天，面對不可回避的金融體制改革，計劃經濟思維方式應該反思了。南