三峽庫區鄉鎮移民資金監管工作的實踐與思考

夏開良

三峽工程建設成敗的關鍵在移民，難點在移民，做好移民工作的核心在加強移民資金的監管。管好用好移民資金，不僅關系到三峽移民搬遷安置的順利進行，關系到三峽庫區的經濟發展和社會穩定，而且關系到黨和政府的形象。黨中央、國務院領導同志歷來十分重視移民資金監管工作，一再強調指出：“三峽工程資金和移民資金是全國人民支持的，來之不易，每個錢都要用在工程建設上，用在移民重建家園上，絕不能層層挪用或侵吞”。“各級紀檢、監察、審計等部門要加強對資金使用的監督，狠狠打擊浪費和腐敗行為，對那些揮霍浪費、貪污挪用移民資金、以權謀私、失職瀆職的人員，要依法處理，絕不姑息遷就。”中央領導同志的一系列指示，為移民資金監管工作明確廠任務，指明了方向。三峽：正程移民資金的管理使用，涉及湖北省和重慶市20個區縣的277個鄉鎮，鄉鎮一級既是農村移民資金使用的末端，也是移民資金管理的關鍵部位。加強鄉鎮移民資金的監管，確保移民資金安全運行、合理有效使用，對于實現移民“搬得出，穩得住，逐步能致富”的目標具有十分重要的意義。

一、鄉鎮移民資金監管工作的有效做法

三峽工：程建設十一年多來，通過大規模移民搬遷安置和大額度、多環節移民資金管理使用工作的實踐，使我們逐漸加深了對鄉鎮移民資金監管工作特點和規律的認識，在實踐中探索出了一系列成功有效的做法，歸納起來，主要有以下幾方面：

(一)建立健全三個機制。一是強化責任機制。在移民工作初期，由于部分領導思想認識不到位，各項制度不健全。監督工作滯后，一些地方曾出現移民資金管理混亂的狀況，擠占挪用、貪污侵吞移民資金的現象時有發生。通過總結經驗教訓，自二期移民以來，三峽庫區普遍建立了移民資金管理責任制，明確黨政“—把手”為第—責任人，對移民資金管理工作負全責。每年簽訂目標責任狀，嚴格實行“三個不準”：不準將移民資金用于與移民安置規劃無關的非移民項目；不準隨意調整移民項目；不準挪用移民項目資金作為行政開支。通過推行這項根本性措施，使鄉鎮主要領導明確了責任，切實加強了對移民資金管理工作的領導。二是健全監督機制。加強移民資金管理，核心是加強監督，保證移民資金管理的各項政策法規真正貫徹落實到基層，落實到移民資金使用的各個環節，做到有法必依，行章必循。自二期移民以來，三峽庫區陸續建立起由紀檢監察部門牽頭，移民、審計、檢察、銀行等部門參加的移民資金監督網，采取定期召開聯席辦公會議，進行信息資料交換，開展聯合檢查、聯合辦案等方式，共同擔負移民資金監管工作。各區縣監督網，突出工作重點，切實加強了對鄉鎮移民資金的監管，定期開展“拉網式”檢查，以制衡和規范管理行為，及時發現并糾正存在的問題。三是健全激勵機制。在三峽工程一期移民和二期移民任務結束時，三峽建委分別于1997年和2003年，召開了移民資金管理工作經驗交流暨表彰會議，認真總結移民資金管理工作的成績和經驗，對工作成績突出的單位進行了表彰，每次表彰都有鄉鎮一級的代表。其中，1997年表彰的鄉鎮及其經驗是：奉節縣安坪鄉，實行民主理財，堅持依靠移民管好移民資金；秭歸縣沙鎮溪鎮，發揚艱苦奮斗精神，厲行節約，精打細算，充分發揮移民資金使用效益。2003年表彰的是秭歸縣歸州鎮和奉節縣永樂鎮，他們共同的經驗是，領導重視，認識到位，制度健全，監管有力，資金使用效益好，移民滿意度高。通過推廣這些各具特色的典型經驗，在三峽庫區形成一種激勵機制，使大家學有榜樣，趕有目標，不斷提高資金管理水平。

(二)建立健全三項制度。管好用好移民資金，要靠制度來保證。多年來，我們在鄉鎮移民資金監管中大力推行三項行之有效的制度：一是實行“村賬鄉管”。即三峽庫區村級移民資金的會計核算工作由鄉鎮移民站直接負責管理。具體做法是，分村建賬，分戶建卡，集中建檔，統一管理；村里管建設、管搬遷安置，鄉鎮管資金、管項目審批。實行村賬鄉管后，在鄉鎮移民站設立聯村會計，專門負責村級移民資金的核算與管理。各移民村只設立移民資金出納員，承擔移民資金的兌付及管理并負責向鄉鎮移民站報賬。隨著“村賬鄉管”制度的推行，村級移民資金的撥付使用實行鄉、村兩級把關，有效地規范了村級移民資金的管理。二是實行“鄉鎮會計委派制”。即由縣移民局向鄉鎮移民站委派會計人員。受委派的會計人員，嚴格按照《三峽工程庫區移民資金會計制度》和移民資金管理的有關規定，履行被委派鄉鎮的會計職責，在業務上受被委派鄉鎮移民站的領導，同時接受縣移民局計財股指導。委派會計上崗后，通過會計核算，參與鄉鎮移民資金管理，監督移民資金使用情況。推行鄉鎮會計委派制，充分發揮了會汁的監督職能，提高了會計信息的質量，有利于對鄉鎮的移民資金實行全過程監督，減少了資金的擠占挪用，有效地促進了鄉鎮移民資金管理的規范化。三是推行財務公開制度。制發移民“明白卡”，實行移民資金補償對象、補償標準、補償內容、補償金額和辦事程序“五公開”，自覺接受移民群眾監督。隨著這三項制度的推行，鄉鎮移民資金管理逐漸步人規范化軌道。

(三)充分使用三個手段。加強鄉鎮移民資金監管的根本任務，是檢查督促鄉鎮干部認真貫徹落實中央關于移民資金管理使用的各項方針政策法規，使移民工作特別是資金管理使用真正符合黨的政策要求，使偏離和違背政策的做法及時得到糾正。為此，三峽建委監察局積極協調三峽庫區各專門監督機關，發揮自身職能優勢，充分使用好三個手段：一是定期審計。自]995年以來，國家審計部門連續9年對移民資金進行年度審計，對移民資金投入是否真實、管理是否有效、使用是否得當、效益是否良好，較為全面地提供了客觀公正的審計意見，并針對存在問題，及時作出審計決定，提出整改工作的建議，為監管工作提供了重要依據。二是開展聯合檢查。各區縣監督網，每年都要抽調專門力量，組成若干個檢查組，對各鄉鎮移民資金管理情況進行“四查四看”：查資金計劃，看是否嚴格按計劃管理；查資金撥付，看是否按項目和工程進度撥付，是否通過建行審查預決算；查資金流向，看資金使用與賬目記載是否相符；查資金使用效果，看工程質量是否達標、工程建設是否經濟合理。發現問題，及時督促，落實整改。三是嚴肅查處違紀違法案件。自1993年至2003年，湖北、重慶兩省市執紀執法機關共查處鄉鎮移民資金管理領域違法犯罪案件160件，挽回經濟損失?50多萬元。通過查處案件，嚴厲打擊了鄉鎮移民資金管理領域的職務犯罪和違紀違法活動，有效維護了移民資金管理法規的嚴肅性，挽回了國家和人民財產的損失，教育了各級干部，贏得了廣大移民群眾對黨和政府的信任。同時，持續保持的高壓態勢，形成了強有力的震懾效果，據檢察機關統計，涉及鄉鎮移民資金案件的發案數，已從l993年的26件，減少到2003年的5件，湖北庫區已連續兩年為零發案。

(四)始終突出三個重點。鄉鎮移民資金使用地域分散，點多面廣，監管工作頭緒繁雜，各地堅持突出重點，狠抓監管措施落實。一是加強農村移民資金的管理。主要是生產安置費、基礎沒施費、村組副業補貼和庫周道路交通建設費等集體掌握使用的部分，對三峽水利專項資金，也視同移民資金，加強管理。二是加強移民工程項目管理。嚴格實行“四制”，即項目法人負責制、招投標制、工程監理制和合同管理制。凡投資在30萬元以上的移民工程，必須實行招投標管理。二是加強搬遷工礦企業兼并、收購、關破等環節的監管。做到“五個嚴防”：嚴防決策過程中國有資產的損失和浪費；嚴防產權交易中的違規違紀行為；嚴防在資產處置過程中“暗箱操作”，中飽私囊；嚴防假破產、真逃債行為；嚴防低評國有資產和移民資金流失。

上述措施，有力地促進和規范了鄉鎮移民資金的管理。目前，三峽庫區各移民鄉鎮對移民資金管理工作，認識越來越明確，領導越來越重視，制度越來越完善，管理越來越規范，監督越來越嚴格，先進典型越來越多，違規違紀比例越來越少，發案率越來越低。經移民稽察認定，移民任務完成比例與移民投資完成比例基本匹配；審計查出違規違紀比例逐年下降。

二、鄉鎮移民資金監管工作面臨的形勢和任務

目前．三峽三期工程建設已全面展開，移民工作進入了一手抓搬遷安置，一手抓后期扶持和穩定致富的新階段，鄉鎮移民任務仍然十分艱巨。在新的情況下，鄉鎮移民資金監管工作面臨新的形勢和任務：一是移民工作剩余任務還相當繁重。各鄉鎮還有部分農村移民尚未搬遷安置，已搬遷安置的農村移民中，尚有—部分安置質量不高。因此，各鄉鎮應在繼續做好移民搬遷安置的同時，大力抓好移民后期扶持，充分利用本地的資源優勢，發展特色產業，促進資源優勢向經濟優勢轉化，千方百計擴大移民就業，不斷提高移民收入和生活水平。二是資金監管工作量增大。在三期移民中，既有尚未搬遷移民的補償投資，又有移民后期扶持資金，還有三峽工程發電后的稅收分成等，資金監管領域拓寬。三是鄉鎮移民資金管理還存在一些不容忽視的問題和薄弱環節。有的疏于管理，擠占挪用移民資金的現象在少數鄉鎮依然存在；有的移民工程項目招投標不規范，規避招投標的現象依然存在；有的執行移民政策不夠嚴格，對移民資格審查把關不嚴；有的財務管理和會計基礎管理薄弱。特別需要指出的是，有的干部看到二期工程完了，以為剩下的移民任務不多了，對新形勢下新的困難估計不足，不同程度地出現了麻痹、松懈、厭戰情緒，對移民資金管理工作重視不夠。上述問題應引起高度重視，必須在今后的工作中切實加以改進。

三、繼續加強鄉鎮移民資金監管工作的思路

當前和今后一個時期，鄉鎮移民資金監管工作的總體思路是：堅持以“三個代表”重要思想為指導，圍繞移民“搬得出，穩得住，逐步能致富”的目標，深入貫徹中央領導同志關于加強移民資金管理的一系列重要指示和各項政策法規，繼續堅持移民任務和移民資金"雙包干”原則，全面推進依法行政，落實責任，健全制度，突出重點，強化監督，懲防結合，標本兼治，確保移民資金安全運行、合理有效使用，為移民工作圓滿完成提供保證，促進三峽工程建設的順利進行。按照這個總體思路，重點要抓好以下幾個方面工作：

(一)繼續貫徹落實移民資金管理責任制。做好鄉鎮移民資金管理工作，領導是關鍵。各鄉鎮黨委、政府務必從實踐“三個代表”重要思想的高度，從堅持立黨為公、執政為民的高度，從促進庫區發展、維護庫區社會穩定的高度，充分認識做好移民資金監管工作的極端重要性，切實把這項工作列入重要：工作日程抓緊抓好。要認真落實鄉鎮移民資金管理責任制，切實加強對移民資金監管工作的領導，嚴格執行“三個不準”。要時刻牢記“兩個務必”，牢記“行百里者半九十”的古訓，克服厭戰、麻痹和驕傲自滿情緒，始終保持積極進取的精神，一以貫之地做好鄉鎮移民資金管理工作。

(二)繼續貫徹落實移民資金管理的各項政策法規。黨和國家的移民政策，是廣大移民群眾根本利益的集中體現。執行好移民政策，才能代表好移民利益；貫徹好移民政策，才能做好移民工作；落實好移民政策，才能管好用好移民資金。十多年來，三峽建委圍繞加強移民資金管理工作，先后制定了46個規范性文件，就移民資金的計劃、撥付、使用、管理、監督等各個方面作了明確規定，各鄉鎮應一以貫之地貫徹落實。要繼續堅持各項行之有效的制度，健全完善“村賬鄉管”和“會計委派制度”，明確委派會計的職責、權限，充分發揮委派會計人員的監督作用，保證委派會計人員能夠按照有關規定，正確履行職責，不斷改善和加強鄉鎮財務會計管理。

(三)繼續健全移民資金監管機制。要充分利用審計、聯合檢查等手段，加強對鄉鎮移民資金管理的監督檢查，防止各種違紀違法問題的發生。重點抓好以下環節：一是強化對權力的監督和制約，重大資金的安排和使用，必須在廣泛征求意見的基礎上，經鄉鎮黨委、政府集體研究作出決定，防止出現少數人說了算或個人說了算。要結合鄉鎮政務公開，繼續推進移民補償資金“五公開”制度，方便移民辦事，便于移民知情，有利于移民行使監督權。二是強化對移民項目的監督，嚴格實行項目法人負責制，每個項目都要有法人代表；嚴格實行招投標制度，堅決杜絕“人情標”、“照顧標”；嚴格把好移民工程預決算的審查關和竣工驗收關。三是強化對搬遷企業結構調整的監督，跟蹤監督企業兼并、收購、關破等三個環節的行為。鄉鎮領導要增強監督意識，積極配合監察、審計等專門監督機關的工作，虛心接受監察、審計等專門監督機關的監督決定。對拒不履行監督決定的，要依法追究有關責任人的法紀責任。

(四)繼續加大案件查處力度。各級執紀執法機關要切實發揮職能作用，嚴肅查辦移民資金管理領域的案件，嚴懲腐敗分子。明確辦案重點：堅決查處農村移民土地開發中的虛報冒領、貪污、受賄案件；移民工程招投標中的行賄受賄案件；土地批租、移民土地出讓金和耕地占用稅管理中的貪污、受賄和濫用職權、徇私舞弊案件；破產關閉企業資產變現、產權轉讓中貪污、挪用、侵吞移民資金的案件；移民后期扶持及發展特色產業經費管理中的貪污、挪用案件。要重視從移民稽察、審計和各種檢查及群眾來信來訪中發現案件線索。對涉及移民資金問題舉報，應優先受理，需要立案查處的，要及時組織力量一查到底。在查辦案件的同時，認真進行案件分析，剖析案件發生的原因，有針對性地建章立制，加強管理，堵塞漏洞。

(五)關口前移，繼續抓好預防。所謂關口前移，就是要把工作做在前頭，把問題解決在萌芽狀態，使違紀違法案件不能發生，資金損失未能形成。這一方面講，是對黨、對人民負責，另一方面講，也是愛護、保護干部。抓預防、抓源頭，關鍵是要不斷加強法紀教育，增強干部的宗旨意識和法制觀念，切實做到照章辦事，依法行政。要加強培訓工作，不斷提高移民干部和財會人員的業務能力和管理水平。要重視抓基層、打基礎的工作，加強村級組織建設，充分發揮村黨支書記和村民委員會主任的作用，帶領移民群眾重建家園，安穩致富，發展特色產業，通過培育特色產業基地、特色農業示范戶等形式，做給移民看，領著移民干，帶動移民致富。