上下求索 統籌城鄉發展之路

[認識篇]

一個無從回避的世紀難題

自從上世紀九十年代湖北李昌平上書總理道出“農村真窮，農民真苦，農業真危險”一言，“三農”問題便成為國人關注的核心話題之一。然而，直至中共十六大首次提出統籌城鄉發展的戰略方針，人們才猛然發現，這是解開“三農”死結的一把“鑰匙”。兩年過去了，“三農”問題得到了一些緩解，但在許多人看來，這僅是涉農部門的事，與自己的生活沒有多大關系。11月9日，全國政協經濟委員會和農業部舉辦了“統籌城鄉發展”理論研討會。與會專家指出，推進統籌城鄉發展，不僅是重大的經濟社會問題，還是重大的政治問題，是為了促進包括城市經濟在內的整個國民經濟的持續快速協調健康發展。

城鄉差別并非獨有中國才有。專家指出，從發展中國家工業化歷程中城鄉關系的變化特點看，工業化初期，是農業支援工業，中期，是農業和工業均衡發展，后期，是工業反哺農業，城市反哺農村。當前，我國人均GDP已達1000美元，正處在工業化轉折的重要階段。因此，堅持城鄉統籌發展是順應人類社會發展客觀規律的必然要求。

有人警告，中國除非窮人也能分享經濟發展的成果，否則改革開放有面臨失敗的危險。真實情形是，在城市人們享受經濟繁榮的同時，另外一些問題卻依然突出：農業基礎薄弱，效益低：農民收入水平低，收入增長緩慢，農村的社會保障、教育、醫療、環境等各項社會事業發展嚴重滯后。

專家指出，我國已進人工業化的中期階段，這一階段，經濟發展面臨的風險最有可能來自農業的滯后，來自農民增收的緩慢。如果城鄉利益關系失衡和城鄉體制分割加劇的問題處理不好，將會直接影響到農村的安定團結和社會穩定。與會專家形成共識：推進統籌城鄉發展，具有相當的緊迫性和嚴峻性，不僅是重大的經濟社會問題，還是重大的政治問題。

中共中央政策研究室農村局局長潘盛洲在會上說了一件小事情。城里家庭幾乎都是一對夫婦一個孩子，隨著孩子的長大，其使用過的一些物品仍可利用，而農村貧困地區的孩子有許多因為無錢購買必要的課本和其他用品而輟學。這個簡單的問題只要有關部門主動出面做些組織、協調工作，并不需花費多少財力和物力，就可取得城鄉互促發展的雙贏結果。可由于沒有合適的管道和載體，雙方只能望而興嘆。潘盛洲說，“當前城市帶動農村發展意識不強的問題是許多城市沒有充分認識城鄉協調發展的重要性，沒有把帶動農村發展作為自己的應盡之責。”

多年從事基層工作的濟南市副市長趙文朝也有深刻感受，“目前，受城鄉二元結構體制的影響，不少人城鄉分治的觀念仍未消除。在城市，甚至在黨政機關，仍有不少同志認為‘三農’工作是農民的事情，加強對‘三農’工作的領導和投入，也只是農口工作部門的任務。缺乏對統籌城鄉發展的戰略性認識，還沒有真正形成加快農村發展的氛圍與合力。”

“即使公平的制度，在實施過程中還有著‘重城輕鄉’、‘嫌貧愛富’、‘行政干預’的強大慣性，它導致的直接后果就是中央‘統籌城鄉經濟社會發展’的大政方針不能真正落在實處。”安徽省委政策研究室副主任劉奇直言不諱。

與國外二元結構是一種城鄉自然分離不同的是，我國的二元結構涉及到城鄉居民在政治、經濟、社會生活等各種權利上的不平等，其實質是城市對農村的剝奪，城市對農民的排斥，城市和農村的對立。專家指出，我國城鄉差距、工農差距大，面臨的矛盾和問題面廣量大，根深蒂固，解決的難度很大，不可能是一朝一夕的事。

然而，這又是必須面對的現實。從世界看，一般規律是人均GDP達到3000美元時才出現買方市場。而我國人均GDP剛達到800美元就出現了低水平的買方市場，其根本原因是城鄉二元結構還沒有改變。農村消費不旺正是近年內需難以啟動的最大問題。

“我們必須認識到，現在強調發揮城市對農村的帶動作用，絕不單純是為了加快農村的發展，而是為了促進包括城市經濟在內的整個國民經濟的持續快速協調健康發展。”與會專家強烈呼吁。

統籌城鄉經濟社會發展是一場廣泛而深刻的革命，其核心是重構國家發展規劃，對工農關系、城鄉關系和整個國民經濟發展進行全局性、戰略性調整，建立平等和諧的城鄉關系。專家建議，這項工作牽涉面廣，工作量大，不是一兩個部門組織協調就能完成，要綜合發揮各部門的優勢，整合資源配置和政策措施，充分調動各方面積極性，形成共同推進的強大合力。

[問題篇]

農民“國導待遇”何時變現

我國城鄉差距日益擴大是不爭的事實。1978年，城鄉居民收入之比為2．57：1，1983年一度縮小到1．82：1；此后一路擴大，2003年達3．23：1。如果進一步考慮到城市居民享有種種國家補貼、農民收入中包含生產經營費用支出等不可比因素，實際可支配收入差距約為5：1～6：1。據社科院課題組的比較研究，我國城鄉收入差距之大，在世界各國名列前位。這種狀況讓與會專家十分憂慮。

長期以來，重工業優先發展構成了我國國民經濟發展戰略的基本內容。建國之初，通過從農業和農村提取積累，從而源源不斷地轉化為工業化資金積累來源。據專家分析，1952～1978年，通過工農業產品不等價交換，農業輸入工業的資金為3917億元，相當于同期國有企業固定資產原值的91％。專家指出，我國在一個不太長的時間內初步建立起一個比較完整的工業體系，農村和農業的歷史貢獻和積極意義是不可抹殺的。

改革開放25年的歷史進程，傳統發展戰略雖經調整，然而城鄉二元結構依然存在，特殊的積累方式仍在起作用。國家發改委農經司司長杜鷹談道，我國在農產品統購統銷制度逐步消亡的過程中，從農業和農村提取積累的重心開始從低價拿農產品轉為低價拿農民的土地和低價使用進城農民工。

就業條件的不公平是許多農民工的切膚之痛。全國政協常委、國務院參事任玉嶺說，很多國家投資項目和城里的企業，招工時往往要本地戶口，把農村人拒之門外。另外，在工資待遇上農村人與城市人也是兩樣。如媒體報道，深圳同一工種本地人工資2000元，農民工工資僅600元。

土地是農民惟一能創造財富的資源，但是農民自己卻沒有當家權。農民土地被城市人征用時，可以低買高賣，迄今已產生3萬億之巨的土地級差收益。城市雖然用土地賺了很多錢，但基本留在了城市，而農民得到的補償十分有限。更加不公平的是，城市人在國有土地上買的房，可以作為資產進行抵押貸款；而農民在自己的宅基地上蓋的房，卻不能用來抵押貸款。

不斷提高城市化率是中國邁向現代化的必經之路，也是無數農民心中的渴盼。然而，讓希望成為城里人的農民預想不到的是，我國的城市是關住城門搞城市化和現代化，把大量的土地、資本吸進城池，卻將大量的農民排斥在城市化之外。

中共中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文說，不少同志對城市化有著迫切的愿望，但對概念的理解卻存在重大偏差。城市化被簡單地等同于城市的擴大、美化、現代化，而不是完全意義上的農民城市化。這導致全社會的資源和財富向城市高度集聚，城鄉的面貌差距越來越大。

“城市化的關鍵是把農民變成市民，享受市民待遇。”有的專家預言，當農村人口向非農產業和城市轉移受阻后，農村人口與土地、資本等資源的占有關系就會惡化，財富分配矛盾也越來越尖銳。

專家提出，還須警惕新的二元結構出現：一方面農民工與市民難以融合，聚鄉而居，形成“河南村”、“安徽村”等“城市里的村莊”；另一方面，傳統意義上的工人階級隊伍中涌進大批農民工，他們在政治、經濟、社會福利等方面享受不到真正的工人待遇，成為“工人中的農民”。

有人斷言，中國社會目前最大的不和諧就是城鄉的不和諧。“城市像歐洲，農村像非洲”的戲言已成為廣為流傳的坊間成語。

浙江省政協副主席李青說，造成這種狀況的根源是城鄉分割的二元結構，主要表現為：一是經濟發展和建設規劃上的重城輕鄉；二是財政投入和社會投資上的多城少鄉；三是社會保障和社會福利上的厚城薄鄉；四是戶籍制度上的城鄉壁壘；五是資源流通上的城鄉二策；六是行政管理體系上的城鄉分割。

制度設置的城市取向對農民的根本權利影響最大。劉奇指出，譬如農業稅稅種不公，只有中國單為農民設了這個稅種；起征點不公，城里人月收入800元起征，農民年收入2000多元也征；數量不公，全國農村人均稅賦146元，城市人均37元。

農業是弱質產業，農民是弱勢群體，農村是弱化領域。農民不僅增收難，而且就業難、受教育難、看病難、養老難，等等。這些都是亟待解決的問題。專家指出，當前，尤其值得關注的是城鄉資源的惡性對流。農村的人才、資金等優質資源盡一切可能擠進城市，而城市的污染、偽劣產品等劣質資源見縫就鉆地流向農村。

城鄉差距持續擴大，已經成為社會經濟發展中的突出矛盾。專家們紛紛指出，我國必須從根本上改變城鄉分割的二元體制和長期實施的城市偏向政策，不能再走剝奪農民、犧牲農業、忽視農村的路子，這樣才能真正統籌協調城鄉關系。

[對策篇]

構筑城鄉互促發展新格局

隨著中央屢次強調將“三農”工作列為全黨工作的重中之重，各方對統籌城鄉發展的呼聲很高。專家指出，要防止盲目性和不切實際的形式主義，我國區域發展不平衡，農業和農村經濟尤其如此，各地一定要從實際出發，不能不講條件一哄而上。實現城鄉統籌和社會經濟協調發展，必須通過體制與政策兩個層面，合理配置要素資源。

綜觀世界新興工業化國家的發展歷程，一般是二十多年以后就開始反哺農業，二次世界大戰以后發展起來的日本、韓國都是這樣。陳錫文表示，最近中央提出解決“三農”問題的一個重要戰略思路就是，城市工業反哺農業的時間已經到了。這將對農業的發展、農村的繁榮和農民的富裕起到極大的促進作用。

城鄉差距的源頭是投入差距。資料表明，2003年，國家財政支出中農業支出占7．2％；國家金融機構貸款余額中農業占5．2％，鄉鎮企業占4．8％。這同農村人口比重和農業基礎地位很不相稱。全國政協經濟委員會副主任、國務院西部開發辦副主任段應碧認為，落實統籌城鄉經濟社會發展的要求，關鍵是要下決心調整國家財政支出結構、基本建設投資結構和信貸資金投放結構，真正向農業和農村傾斜。“不下決心對三個結構做大的調整，不改變城鄉資源分配中長期存在的城市化傾向，目前這種農村發展嚴重滯后、城鄉差距迅速擴大的趨勢就不可能扭轉，所謂‘統籌’很可能變成一句‘口號’。”段應碧語氣沉重。

全國政協委員、北京大學中國經濟研究中心主任林毅夫指出，資源配置結構向“三農”傾斜，并不是要在現階段將城鄉的社會經濟水平劃一拉平，也不是要轉移城市資源將農民的福利水平提高到城市居民那樣的檔次；而是要通過稅收政策、財政轉移支付等，加強對農業、農村的支持，防止“三農”這條“腿”過短。今后國家在處理城鄉發展關系上應采取“補短不截長”的宏觀政策，在財政支出上強力向農村傾斜，重點是加大對農業基本建設、公共設施建設、農村社會化服務體系建設、農村社會事業發展的投資力度。

由于二元結構的障礙，目前城鄉之間，市場還未能真正成為配置資源的主要手段。專家認為，當前重點是做好城鄉勞動力就業市場、城鄉土地市場、城鄉資金市場三大市場的統籌。

勞動和社會保障部副部長王東進說，就業是民生之本，統籌城鄉就業是促進城鄉協調發展的基礎。2003年，我國外出就業的農村勞動力達1億以上，超過農村勞動力總量的1／5。目前，勞動者就業環境存在“三難”，即打工難，維權難，發展難。政府應抓緊建立健全統一、有序的勞動力就業市場體系，實行城鄉勞動力就業的公平競爭、同工同酬、同等待遇制度。

有關研究表明，城鄉土地市場價格差已成為改革開放以來“以鄉養城”的新形式。城鎮非農建設用地已從行政劃撥全面轉向市場化的出讓，但向農民征用土地的補償辦法仍基本停留在行政劃撥年代。專家們建議，要城鄉并軌，逐步建立市場化的農村集體土地征用機制，切實保護農民應得的土地市場利益。

一組數據讓人驚心：農村信用社凈流出的資金每年在3000億元以上，并且呈擴大趨勢。段應碧提出，過去計劃經濟時，國家先后設立了50多種農業專項貸款，其中大多是中長期低息貸款，對農業和農村發展起了很大作用。他建議恢復農業專項貸款，由農業發展銀行按政府意向具體操作，財政負責貼息。這是在市場經濟條件下引導信貸資金投入農業和農村的有效辦法，所有發達國家都是這樣做的，我們也應這樣做。

專家們在研討中一致認為，統籌城鄉發展，規劃要先行，要按照實現城鄉一體化目標的總體要求，制定統籌城鄉發展的規劃，并將這一規劃納入國家和地方國民經濟和社會發展總體規劃之中。比如，在制訂“十一五”規劃時，特別要研究考慮今后五年在統籌城鄉發展方面著重需要解決的問題及舉措，重視培訓農民、轉移農民和富裕農民。

同時，要盡快完善農業投入的法律體系，建議國家盡快出臺支持農業具體的可操作的條例和細則。提高支農支出在整個財政中的比重，調整財政支農結構。增加財政對農村規劃、基礎設施建設及農業科研的投入。加大對農村社會事業的投入，確保農村義務教育、公共衛生、社會保障事業健康發展。發揮財政資金的導向作用，吸引更多的民間資金投向農村社會事業。

專家們還指出，我國地域遼闊，區域發展的水平和條件差異很大，要因地制宜，分類指導。發達地區，特別是城郊村、城中村，要加快推進城鄉一體化；欠發達地區重點是城鄉協調發展，逐步縮小城鄉差距。邊遠落后的西部省區，要做好加強農業基礎設施建設的工作，加快推進農業產業化，促進農業增效、農民增收、農村經濟繁榮。

一位專家充滿激情地陳述，中國社會人為的等級分割延續幾千年，只要我們實行以城帶鄉、以工促農，以工業化和城鎮化帶動農業農村現代化，形成城鄉互補互促、共同發展的格局，就能構筑一個人不分高下、地不分城鄉的公平和諧社會。

[創新篇]

萬里長征萬出第一步

在這次研討會上，除了專家學者的發言外，還有部分地方政府和企業家代表受邀與會，他們以自身的實踐和調查為統籌城鄉發展這個嚴肅的課題帶來了新鮮思維。相關人士指出，從全國實踐看，統籌城鄉發展工作還只是處于起步階段，任重道遠。

據了解，東部省市經濟較為發達，財政狀況良好，在統籌城鄉的規劃和建設、產業發展和勞動就業、社會事業和社會保障體系等方面措施具體，針對性強，抓得有成效。

李青介紹，自年初浙江省委省政府實施“千萬農村勞動力素質培訓工程”以來，今年已培訓農村勞動力90萬人以上；從2003年開始，開始實施“千村示范、萬村整治”工程，目前全省已全面啟動1000個示范村和4500個整治村建設，村莊建設資金總投入達243億元；初步建立城鄉統一的就業制度，在35個縣開展了城鄉“五統一”的就業試點工作；今年全省所有市和縣(市、區)均已出臺了被征地農民基本生活保障政策，有近100萬人參加了社會養老保險。

朝陽區是2008，年北京奧運會主場館所在地，根據《北京城市總體規劃》全部規劃為市區。朝陽區人民政府副區長宋連娣表示，為了大力提升農村勞動者總體素質，今年朝陽區政府投入資金500萬元，明年計劃投入1000萬元專門用于農民培訓。

國務院扶貧辦主任劉堅披露，西部省區的城鄉差距要比全國水平更嚴重，西部十省除四川、寧夏外，其余8省高于全國水平。反而在一些經濟發達地區，出現了緩解城鄉差距擴大的好勢頭。農業部政策法規司副司長張紅宇的調查表明，近三年，廣東省中山市農村人均純收入的年增長速度分別為6．97％、8．11％、11．5％，依次高出同期城鎮居民可支配收入年增長速度。

有專家指出，沿海地區由于統籌城鄉發展的基礎較好，可先行一步。建議選擇一到兩個省作為試點，在財政體制、戶籍制度、征地制度、行政管理、農村集體資產制度等方面進行積極的探索。

城鄉統籌的基礎在發展。中西部省區由于發展較慢，雖然把抓好統籌城鄉發展作為一項中心工作，確定了發展目標和工作思路，但起步相對較晚，任務也更重一些。

有專家指出，目前糧食主產區小型農田水利基本建設問題很大，主要是地方財政困難，農業的投入不足；實施稅費改革后，取消義務工導致農民投勞減少；按照財、事權劃分，中央財政近年只管大江大河治理，中小水利不配套。這些六七十年代的農田基建大多老化無用，建設基本處于停滯狀態，國家應給予充分重視。

還有專家提出，由于我國農業基礎設施建設欠賬太多，光靠政府財政投入很難滿足。糧食主產區如何在確保糧食生產能力的前提下，建立促進農民增收的長效機制值得思考。可否建立糧食主產區和主銷區的利益調節機制，從主銷區籌集一些資金，專項用于主產區小型農田水利建設和中低產田改造。

統籌城鄉發展工作的實質是解決“三農”問題，主導是各級政府。有專家建議，建立統籌城鄉發展工作的領導機構和辦事機構，建立相應的檢查、督促和考核制度，將統籌城鄉發展有關重要指標列入各級黨政及部門領導班子和領導干部政績考核目標。

共青團中央書記處常務書記、全國青聯主席趙勇說，現在需要進一步認真思考和著力解決的，是采用什么樣的統籌方式才最有可能實現統籌城鄉發展的工作目標。趙勇認為，隨著我國進入“黃金發展期”和“矛盾凸顯期”并存的時代，僅僅運用政府傳統的手段和辦法遠遠不夠甚至是不靈的，統籌城鄉發展必須要有新思路、新方式。趙勇提出，創新統籌方式的努力方向，是要化政府統籌為政府統籌和市場統籌、社會統籌有效結合，充分發揮政府統籌的導向作用，不斷把城鄉互動落到實處。

趙勇舉例說，社會統籌可在統籌城鄉發展方面發揮重要補充作用，譬如鼓勵扶持社會團體及各方面力量大力組織實施像“希望工程”、“大學生志愿者服務西部計劃”、“博士服務團”等公益項目，為城鄉各類組織和個人提供便利可行的參與城鄉互動的渠道和平臺。

許多與會者表示，在中國這樣一個大國里解決統籌城鄉發展問題，不能僅靠發文件，不能僅靠道義訴求，需要有實際措施和步驟。只有行動起來，我們才能不辜負時代賦予的神圣責任。