干部人事制度與執政能力建設

田恒國

政黨是民主政治的產物。民主有直接民主和間接民主之分。在特定的情況下，如在社會分化較少或社會范圍較小，社會事務較為簡單的情況下，直接民主是可行的。隨著社會的不斷發展，國家的疆域一般都變得比較大，社會事務變得日益復雜，因此，在民主政治發展的過程當中，直接民主就顯示出它的局限性。于是就產生了以選舉為主要內容的代議制民主即間接民主制。代議制間接民主是人民主權的實現形式。我們說人民享有主權，但在現代社會中，人民又往往無法直接享用主權，怎么辦？人民通過選舉產生自己的代議機關作為民意機關，由代議機關制定法律，產生政府或者監控政府，監督憲法和法律的實施，以維護人民自身的權益。人民是一個集合概念，他是無數單個人的集合。在實際社會生活中，人民是“一盤散沙”，需要有一個組織將他們組織起來，才能成為一個整體，參與到諸如選舉等政治生活中來。政黨就是適應這種需要而產生的，它是連接廣大民眾與政府的橋梁，是民眾操控政府之手的延伸。政黨通過推舉候選人，參與各種選舉，力圖成為國家領導人，執掌國家政權，或者成為議會議員，控制或影響國家政權。綜觀人類社會的政治文明，政黨政治是民主政治的標識。無論是西方資本主義國家，還是社會主義國家，政黨都無法置身于選舉之外。

政黨的首要任務，就是力求取得執政權，從而影響政權、控制政權、執掌政權。西方國家一般都奉行兩黨制或者多黨制，由兩個或多個政黨輪流執政或者聯合執政。政黨要取得執政權就需要贏得選舉。在選舉中贏得執政權的政黨就是執政黨，就可以負責組織政府（內閣），掌握國家行政權力。因此，競選成為西方政黨通往權力頂峰的必經階梯。

怎樣才能贏得選舉呢？這就需要在政黨內部能夠提出迎合選民要求的施政綱領，推出讓選民滿意的候選人。而這需要政黨內部有一套健全有效的選舉制度，才能夠產生政黨自己的政治精英，由這些政治精英吸納全黨意志，形成正確的政綱，并以候選人的身份，接受選民的挑選。一旦政黨贏得選舉，它就取得了執政權，從而全面控制政權。但它們的執政權不是一勞永逸的，它們需要接受下一次選舉的檢驗。因此，執政黨在執政期間，一般不敢稍有懈怠。它們必須具有很強的執政能力，牢牢控制政權，利用政權為選民服務。西方國家政黨的執政能力，首要的表現，就是影響政權、控制政權、執掌政權的能力。因此，它們必須通過黨內的選舉制度，產生自己的政治精英，然后通過人民的選舉，將自己的政治精英送進政權機關，成為執政骨干，實現對政權的控制。我們可以看出，執政能力的關鍵因素在于執掌政權的執政骨干，而執掌政權的執政骨干又需要通過黨內和黨外的選舉挑選出來。因此，選舉是挑選執政骨干的關鍵點，而是否能夠挑選出執政骨干，又直接關系到執政能力的強弱，也就關系到能否長期保持執政地位。

黨的十六屆四中全會，以加強黨的執政能力建設為主題，是對中國共產黨所處的歷史方位和自身狀況的主動回應。作為革命黨，中國共產黨的革命能力是強的，通過革命，中國共產黨取得了執政權，成為在中國長期執政的黨，黨執政的合法性來源于革命能力，是歷史的選擇，也是人民的選擇。但是，當黨成為執政黨以后，就需要有新的合法性來源，這就是黨的執政能力。執政黨執政的合法性，就要以執政能力的強弱來檢驗，這是當今世界民主化浪潮的必然要求，誰也無法逆歷史潮流而動。

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，是唯一的執政黨，并將長期執政。作為領導黨，它必須通過一定的途徑和方式實現對國家政權和社會的全面領導；作為執政黨，它必須實現對國家政權的控制。因此，考察我們黨的執政能力，既要看到與其它政黨執政能力方面的共性，又必須認識我們黨的執政能力所具有的個性。

十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，對黨的執政能力下了一個很好的定義。指出黨的執政能力，就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代化國家的本領。這一定義深刻地揭示出了我們黨作為領導黨，所具有的對國家和社會全面領導職責，同時，又揭示出了作為執政黨所具有的與其他政黨所具有的同樣的執政功能。黨能否提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，體現黨對國家和社會的領導能力；黨能否善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，即能否善于領導制定和實施憲法和法律，能否采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務，就體現為黨執掌政權的能力。

毛澤東有句名言，即“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。黨的正確的理論、路線、方針、政策和策略，能否得到正確的貫徹和執行，黨能否正確有效地處理與政權的關系，取決執政骨干的能力和素質。因此，黨的干部人事制度是否科學，關系到黨的執政能力的高低。前蘇聯東歐社會主義國家的共產黨丟失執政權的教訓告訴我們，過多采用自上而下的任命制，容易滋生干部隊伍脫離群眾，形成特權階層的弊端。反觀我國的干部人事制度，我們會發現我們也存在同樣的問題。在我國，跑官、買官、要官現象屢見不鮮，貪污腐敗往往呈現出集團化傾向，干部隊伍只向上負責，不向下負責已不是個別現象。造成這種現象的原因，就是在我國干部人事制度中，沒有很好地落實已經被民主政治證明是行之有效的選舉制度。

選舉的實質是權力的委托和授予。通過選舉，可以使被選舉者明白自己的權力來源于選舉者的授予；通過選舉，可以使選舉者明白被選舉者與自身利益的關系，從而自覺加強對被選舉者的監督。人類社會政治實踐一再證明，如果一個官員的權力是上級領導給的，他就必然只對給予其權力的該級領導負責；如果他的權力是通過金錢買來的，那么他必然要千方百計獲得豐厚的回報，對自己的“投入”負責；如果他是通過選舉產生的，他必然要對選舉人負責。從這個意義上說，選舉是對被選舉者的一種強有力的監督。沒有自下而上的、在廣泛范圍內由基層組織和黨員提名并選舉領導干部的民主機制，也就沒有一種自下而上的監督機制。由于中國共產黨既是領導黨，又是長期執政的黨，因此，黨內選舉對于干部人事制度建設起到牽頭管總的作用，必須予以高度關注。

在革命戰爭年代，客觀環境不允許我們黨實行較為廣泛的選舉制度。作為革命黨，從黨的安全和斗爭需要出發，各級黨組織的負責人絕大多數由上級任命。當黨成為執政黨以后，就應該適應執政黨建設的需要，轉而采用黨內選舉制度，產生黨的領導人，促進黨內民主建設，進而帶動人民民主。然而，這一轉變經歷了相當長的曲折過程。雖然我們黨曾做過一些探索和努力，特別是改革開放以來，加大了建立健全黨內選舉制度的工作力度，但黨內選舉制度建設還存在不小的差距。我國在干部人事改革方面做了不少工作煹用人制度上的不正之風仍然屢禁不止煿丶就是黨內選舉制度沒能嚴格實行。在黨內選舉過程中熗往比較重視自上而下的“選任”煻忽視自下而上的“選舉”，黨內領導干部的產生仍在很大程度上維系著“任命制為主體熝【僦莆補充”的局面。即或是進行黨內選舉，也往往不能充分體現選舉人的意志和意愿，使黨內選舉流于形式。

為了深化我國的干部人事制度改革，建設一支善于治國理政的高素質干部隊伍，十六屆四中全會對黨內選舉制度提出了一些富有創新精神的舉措，我們應該深刻理解其重要意義，自覺貫徹執行，把十六屆四中全會的精神落到實處。同時，我們還必須在實踐過程中逐步探索選人用人新的機制，不斷完善我國的干部人事制度。

首先，要正確理解“黨管干部”原則。這里有兩點需要我們注意。一是要堅持黨管干部原則。無論是資產階級的政黨，還是無產階級的政黨，只要是執政黨，它都要通過把自己的黨員干部輸送到政權機關，實現對政權的控制。否則，執政就是一句空話。政黨通過自己的執政骨干控制政權機關，是天經地義的事情，這是“黨管干部”原則的法理基礎，因此，堅持黨管干部原則，國家政權機關的領導人應該由執政的中國共產黨推薦，這是一項最基本的原則；二是在堅持“黨管干部”原則的基礎上，要改進黨管干部的方式。首先，黨管干部是黨作為一個整體，對干部隊伍進行管理，因此，應該建立健全黨管干部的制度，不能把黨管干部變成了少數領導人管干部，最后形成干部隊伍對少數領導人的依附關系；其次，黨管干部不意味著黨可以任命干部。黨管干部應該把主要精力放在培養、教育、培訓執政骨干，放在通過黨內選舉遴選執政骨干，放在把執政骨干推薦給國家權力機關，通過國家權力機關選舉而成為政權機關領導人等方面。

其次，要改進候選人提名的方式。候選人提名是黨內選舉的第一階段。候選人產生過程的民主程度熢諍艽蟪潭壬暇齠ㄗ耪個選舉過程的民主程度。因此，應該使黨員廣泛地參與到候選人提名過程當中。當前熢詰車暮蜓∪頌崦方面煹車母骷洞表及黨內各級領導的提名權往往由各級領導實際掌握熝【俚墓程往往是按照上級擬定好的人選進行。雖然這種方式仍然可能選舉出優秀的領導干部煹這極容易讓少數投機取巧的人鉆空子，出現跑官、買官、要官等不正之風。因此，應該大膽探索自下而上的黨員代表和委員提名制度?？梢钥紤]借鑒政權機關的做法熤鴆澆立代表聯合提名候選人制度熗乜澩表、委員的提名空間熤鴆嚼┐笞韻露上提名的比例，建立起自上而下的組織提名與自下而上的聯合提名相結合的制度。

第三，適當擴大差額選舉的范圍和比例。沒有選舉，就一定沒有民主。但有了選舉，也不一定就有民主。例如在選舉中如果沒有差額的候選人供投票人選擇，這樣的選舉不是真正的選舉。目前，在我們黨內的選舉上，差額范圍有限，比例也偏少，這不利于發揚黨內民主。必須適當擴大差額選舉的比例，杜絕變相等額選舉，克服搞形式、走過場的現象。經過一段時間的努力，在黨內逐步建立起普遍的正式的差額選舉，以提高黨內選舉的質量。

第四，逐步建立和實行競選制度。差額選舉制度的真正建立必須有相應的競選制度與之相配套。由于我們實行的是非競爭性的政黨制度，既不能完全照搬西方的那一套，也不能借口國情的不同而拒絕競選制度的建立。必須從我們的國情、黨情的實際情況出發，建立起符合自己特點的競選制度。我們所建立起來的競選制度，應該有利于候選人向選舉人展示自己的黨性、才華和能力，應該以讓選舉人充分了解候選人的真實情況為目的。我們所建立起來的競選制度，應該掌握好既能夠使候選人適度競爭，又能夠保持黨的整體團結和充滿活力的平衡點。

第五，堅持和完善票決制熤鴆嚼┐籩苯友【俚姆段?。視炥记猛镀狈绞阶鞒鰶Q定即票決制的方法，是黨內選舉制度的一個重大實踐創新。目前，黨內票決制還限于一定的范圍和層次，在完善黨內選舉制度的初始階段是可以理解的。從黨內選舉制度的長遠發展趨勢來看，應該最終達到黨內所有選舉均采用無記名投票方式來進行。此外，黨內選舉的基本目的是使選舉結果體現廣大黨員的意志熞虼耍應該盡量減少選舉的層次。在現實的社會條件下熓敵型耆的直接選舉存在著技術上的困難，但我們應該積極探索并逐步擴大直接選舉的范圍。

此外，要建立與黨內選舉制度相配套的其他黨內民主制度。黨內選舉是黨員對黨的領導干部的權力授受關系，實際上最終要解決的是權力的制約和監督問題。因此，必須建立黨內質詢制、問責制、罷免制，使廣大黨員對授予出去的權力進行適時的監控。我們一定要破除那種將彈劾罷免視為西方資產階級專利品的傳統觀念熚收借鑒各國的有益經驗煵⒔岷銜夜國情熃立和完善具有中國特色的質詢、問責甚至彈劾罷免制度熓怪成為監督和制約各級領導干部的有效途徑。當然，這些制度的建立，又有賴于黨的代表大會常任制的建立。否則，就無法建立起這些相應的制度。