揚州政務“不搞大集中”

相對于以“南寧模式”為代表的集權式電子政務建設主流模式，揚州提出了以現有管理體系為基礎，不打破原有行政體系的“楊州模式”。

“腰纏十萬貫，騎鶴下揚州”。這是古人對繁華楊州的贊譽與向往。歷史上的揚州曾經是全球十大繁華都市之一，地位堪比今天的紐約、巴黎。然而自近代以后，傳統的水路運輸受到公路和鐵路的挑戰，處于運河與長江樞紐位置的揚州盛世難再。“交通不暢以致信息閉塞，信息的閉塞讓城市逐漸衰落。”

不過在20世紀90年代之后，揚州以信息化帶動工業化的發展策略初見成效，揚州信息化建設的“12345”模式成為中小城市信息化建設的典范之一，一個新的揚州在長三角重新崛起。目前，揚州的信息產業占其GDP的比重將近6%，位居江蘇省第五，列蘇中之首，LCD、TFT、移動通訊等產業集群初具規模。

唐正元，現任揚州市信息化辦公室副主任，過去是一名農業技術推廣專家，他親身體會了這些年來揚州信息化建設的變化。

不搞“大集中”

“揚州電子政務系統最大的特點就是不搞大集中、大集成，”唐正元對《互聯網周刊》記者說，“我們沒有打破原有的行政體系，而是以現有管理體系為基礎。”

2002年12月24日，這是一個令唐正元記憶猶新的日子，當時他們剛剛有了“電子政務不打破原有行政體系”的想法，立刻引來了廣泛爭論，遭到了幾乎所有專家的反對—當時以“南寧模式”為代表的集權模式是主流建設模式。

唐正元以城市應急指揮中心為例，講述了“揚州模式”和“南寧模式”的不同。

南寧的集權模式整合了政府和社會所有的應急資源，成立專門的應急聯動中心，由該部門代表政府全權行使應急聯動指揮大權。這樣的應急指揮中心由公安、消防、醫療、衛生等所有部門抽調人員集中組成，所有人員仍隸屬于原行政機關，但“盡管集中到一個地方辦公，工資、獎金還是由原來部門發。”

由于幾乎重構了城市應急體制，與現有行政體制沖突比較大，不僅建設難度增加，投資也大。有緊急情況發生時，應急指揮中心的人員很難從全局的角度出發，考慮更多的仍是原來部門的利益。單一指揮層次上也不利于發揮職能部門的能動性，特別是傳統應急反應部門的能動性—公安部門既不可能指揮得動醫療部門，稅務也無法對消防部門指手畫腳。投入了上億元人民幣的應急指揮系統，卻很難避免“指揮不動”的情況發生。

但由于揚州是中小城市，市政府對行政體制調整沒有太多的權力，現階段也不可能有龐大的資源來重構應急指揮體系。“依托現有的行政架構，集中資源解決應急聯動的實質問題，不失為明智之舉，”唐正元表示。

揚州市的應急指揮中心由政府指揮中心和部門指揮中心（如公安指揮中心、交通指揮中心、消防指揮中心、急救調度中心等）兩部分組成，并不打亂現有的行政管理體系。政府指揮中心“戰時”側重于重大事件的協調、決策和監督，建立預案，平時則側重于應急事件的管理、預防和監測。而部門指揮中心側重于對緊急呼叫的快速反應，先期處置。部門指揮中心還建有遠程終端，主要是用于在網上快速接收指令并及時反饋，平時上傳應急指揮的基礎數據，在條件許可的情況下，還可以由公安統一接警，也可以成立專門的接警部門。

這樣一來，一般的事件可以由部門指揮中心直接處理，重大事件通過網絡自動被市政府的指揮中心捕獲，市政府指揮中心可以聯合各部門指揮中心和政府的其它部門共同處置。目前，揚州包括七個縣、市、區和市公安、衛生、水利、安檢等相關部門在內的36類到口信息已經接入了應急指揮中心，揚州的應急指揮系統也已開始全面測試。

唐正元說：“和其它城市動輒上億元的投資相比，揚州的應急指揮系統實用、高效、節約。”其實，城市應急指揮系統只是揚州電子政務建設的一個縮影。2003年，揚州市信息化工作以推進信息化試點城市建設和國家863/3S項目為契機，以實施電子政務取得應用實效、實施信息化帶動工業化、實施社會信息化讓老百姓得到便利實惠為目標，形成了信息化建設的著名的“揚州模式（12345）”，即貫徹一條主線、解決兩類問題、實現三級服務、采取四個機制、取得五種效益。

“不是工程，不是技術”

正是以“應用為核心”為基本立場，揚州市政府信息化的招標也與其它城市有所不同。2002年，揚州市政府首先做了方案招標，在經過三個月的調研確定方案后，才做項目投標。在全國300多家公司的競標方案中，確定了東軟軟件公司的方案，東軟也成為該項目的總集成商。

盡管這種招標方式被普遍認為過程太慢了，唐正元認為還是值得的：“正是因為有全國300多家公司來做方案投標，有專家進行方案評審，又經過三個月的調研，才能做到整個工程投資很小，效益很大。整個投資才1200萬元，卻建成了全國領先的電子政務系統。”對此，唐正元很自豪：“信息化的目的是應用，不是工程，不是技術。”

事實上，唐正元從農業技術推廣專家到信息中心主任的經歷，也印證了揚州務實的工作作風。唐正元當年在揚州所轄的一個縣里做農業局局長時，首先抓的就是農業基礎數據匯總、分析，并利用數據分析結果為農業生產服務。從農業信息化到政府信息化，唐正元認為數據共享是信息化應用的基礎。

在揚州，尤其值得一提的是人口基礎信息的共享。以往，人口信息分散在公安、勞保、稅務等各個部門，在這種管理方式下，信息往往得不到統一，常會造成不法分子冒領養老金、騙取保險金、欠繳稅款的現象。然而，各個行業之間的資源共享又會涉及各部門的利益，信息化領導辦公室作為與公安、勞保、稅務等平級的部門，無法用行政干預的手段實現數據共享。

人口基礎信息庫的建立將改變這種狀況。2004年，由國務院信息化辦公室、公安部、勞動保障部、稅務總局、國家標準委等五部委聯合啟動的《人口基礎信息共享試點》工作正式展開，揚州市是全國三個試點城市之一。通過將公民身份證號碼、常住戶口地址、死亡日期等信息進行匯總，并使用統一的數據交換代碼實現資源共享，使各部門能隨時監控公民的個人信譽記錄、納稅狀況等信息。

“即使是政府部門之間也是利益對等的關系。”唐正元說，“這樣我們就可以用最準確的人口基礎信息和工商、稅務、勞保等各部門進行數據交換，實現信息共享了。”

揚州市政府考慮的是更深層次的問題，正如揚州市市長王燕文在“東軟解決方案論壇2004(揚州)”上問的，“揚州有2500年的歷史，有悠久的文化，有秀麗的風光，如何轉換成生產力？”

其實在揚州的“十一五”信息化發展規劃中，已經可以看到相應的“解法”：著力推進社會公共領域的四大電子服務平臺—教育信息平臺、文化信息平臺、旅游信息平臺和商務信息平臺。唐正元說，將教育和文化信息平臺的地位放在商務信息平臺之前，并不是隨意為之。的確，作為歷史文化名城，培養人才，發揚文化應該是揚州信息化的獨特和優勢所在。