電子政務與基于“服務鏈”式的政府流程再造

摘要：政府流程再造是電子政務實施的重要內容之一，也是電子政務實施能否成功的關鍵。本文提出了以往在電子政務建設過程中“重電子，輕政務”的現象，闡述了傳統的政府管理模式和管理流程的特點和缺陷，以及電子政務環境對政府行為方式的改變。最后，提出了一種基于“服務鏈”的政府流程改造方式。

關鍵詞：電子政務；政府流程再造；服務鏈

電子政務是繼電子商務之后信息技術應用的又一個熱點，我國的電子政務的建設始終是在國家信息化領導小組《關于我國電子政務建設指導意見》（中辦發2002年17號文件）的指引下，圍繞著兩網（政務內網和政務外網）1站（政府門戶網站）、4庫（人口、法人單位、空間地理和自然資源、宏觀經濟等4個基礎數據庫）、12金（金關、金稅、金財、金卡、金審、金盾、社會保障、金農、金水和金質等12個業務系統）的發展重點而有序展開的，整個電子政務的基礎框架的構建也始終貫徹著統一平臺、統一標準的原則，這為我國電子政務的良性發展奠定了堅實的基礎。

電子政務最重要的內涵，就是運用通信技術、計算機技術和網絡技術，打破行政機關的組織界限，建構一個電子化的虛擬機關，使得人們可以從不同的渠道獲得政府提供的信息及服務，而不是傳統的要經過層層關卡和書面審核的工作方式；政府機關間及政府與社會各界之間也是經由各種電子化渠道進行相互溝通，并能夠隨時隨地地依據人們的需求，提供各種不同的服務。實施電子政務，實際上就是要為高度集權的政府部門構建一種新型的管理體系，以適應虛擬性、全球性，以知識為基礎的數字時代發展的需要，同時也適應社會的根本轉變。

但是，從我國電子政務發展的現狀來看，存在著嚴重的“重電子，輕政務”的現象。人們更多的是站在技術的角度來考慮電子政務的發展，從政府網站的規劃、平臺的整合、行業的應用、信息資源的共享、網絡的互聯互通到電子政務的標準完善、法律規范和安全保證等，無不是以“電子化”作為工作的中心。在具體實施的過程中，由于政府行政管理人員或對信息技術的不了解，或對互聯網的盲目崇拜，使得很多人簡單地認為，只要上了電子政務，就能解決傳統政務活動中存在的多數問題，這樣無疑將電子政務的發展導入了一個只有過程而沒有結果的境地，只不過是將政府部門原來由手工來完成的工作步驟和流程用先進的計算機和信息技術來取代，而這并不是電子政務建設和發展的目的。

計算機技術、通信技術和網絡技術等僅僅是電子政務的手段，電子政務的核心內容應該是改進原有政府部門的工作流程和工作方式、改善政府組織結構、提高政府的工作效率、更好地為廣大的社會公眾服務，評價電子政務活動成效的最重要的標準應該是“公眾是否需要，公眾是否滿意”。所以，對傳統的政府管理模式和流程的思考和對網絡環境下新的政府工作方式和服務內容的構想，應該成為電子政務的一項重要的內容。

一、傳統的政府管理模式和流程的特征及缺陷

傳統的政府管理理論與實踐基本上是建立在行政組織的思想之上，管理模式以集權的官僚制為核心，組織模式以職能分工為基礎，其特征是層次分明、制度嚴格、權責明確。其缺陷主要表現在如下幾個方面。

1．政府機關傳統的縱向金字塔式的層級結構已經難以適應新的經濟環境以及政府管理的信息化要求。傳統的官僚制所強調的制度化、部門職能化，對任何問題都要由設立的專門機構按照事先制定的規則來處理的做法，比如群眾的意見和建議一般需要層層批轉、簽章后才能轉到具體職能部門，最后將辦理結果反饋。這一過程包含許多環節和程序，大大降低了工作效率。而且傳統的上傳下達的信息傳遞方式不僅容易導致信息在傳遞過程中的失真，而且過多的中間環節使得各項決策的準確性由于時間和環境的變化而受到影響。

2． 傳統政府組織脫胎于專業化分工的理論，因而強調工作人員在本人所處的位置上的效率和能力，工作人員對于本人組織中其他工作缺乏必要的了解和認識，這一缺陷導致了目前政府管理工作中機構臃腫，問題處理過程所涉及的人員和部門數量多，只要一個環節出現問題，整個工作任務就會陷于停頓。

3． 傳統政府組織結構是一個剛性化的機械式組織，有固定的職位、嚴格的層級關系和層層傳遞的信息渠道；領導權威建立在組織框架中的職能、級別和各種規定的基礎上，權力比較集中；組織機構多以功能導向為主，組織職責明確、邊界清晰又相對封閉，橫向組織之間靜態連接、缺乏互動，工作時需要花費很大的精力和時間進行協調；并且往往需要通過開會、談話、發文、通告等實體性接觸開展工作。這種組織結構引發了一系列弊端，突出表現為：會多，開會成風；文件多，文牘主義盛行；辦事程序多，工作效率不高，本位主義嚴重，拖沓、扯皮的現象時有發生，而且嚴格的層級關系使工作人員的積極性、主動性與參與性受到一定的限制。以工商和稅務部門的工作為例：一個企業可能在工商局被吊銷執照，可是發票還在用，稅務機構覺察不出來；也可能在稅務部門吊銷稅務登記，工商部門的執照還在繼續使用，這樣的例子不勝枚舉。

4．傳統集權管理模式下的政府官員甚至普通工作人員，擁有相當的行政權力和占絕對數量的公共信息，這種權力與信息的結合，容易形成官本位思維。并且傳統的權力絕對集中模式，給政府工作人員的社會地位、社會生活等方面帶來了好處，卻無法給公眾提供滿意的服務。

二、電子政務環境下的政府行為方式的改變

電子政務的實施將使政府的組織結構和行為方式產生巨大的影響，主要表現在以下幾個方面：

1． 電子政務的實施能更好地整合政府和社會資源、大幅精簡行政人員，降低政府運作成本，使政府部門的工作更加開放和透明，有利于增強政府工作人員的責任心，提高工作效率。

2． 電子政務能提供統一的平臺，消除傳統政府管理方式下的“信息孤島”，實現各個層面的信息互通，從而打破傳統政府部門之間的界限，會使部門林立、條塊分割、等級森嚴的結構關系發生改變，使得政府工作模式的重構得以實現。

3．電子政務使得公眾能夠在任何時間和任何地方獲得政府的在線服務，公眾不需要直接到政府的辦公場所，不需要知道哪個部門、哪個層次的政府提供什么樣的服務，他們只需要通過政府的一站式網站和網上鏈接就能獲得政府所提供的服務，而政府部門傳統明晰的職能分工將被淡化。

4．計算機和網絡技術的廣泛運用給人們帶來的最直接的益處，就是在更廣泛的意義上實現了信息資源的共享，使公眾更接近信息、更了解政府的所作所為，使政府“黑箱式操作” 進一步轉變成“白箱式操作”，公眾與政府之間的距離更為拉近，網絡成為公眾參與政府決策、參與政府管理和監督政府行為的重要渠道。

5． 通過電子化手段獲得信息和提供服務，使得政府與公眾之間形成平等的關系，公眾不再是政府信息的被動接受者，政府不再是公眾行為的單向控制者，政府與公眾將建立新型的合作協同關系。

更重要的是，通過電子政務的實施，政府部門的職能將被重新界定，從一個集權的、發號施令的官僚機構轉變為一個以為公眾服務為導向的新的職能機構，“服務鏈”將成為連接和溝通政府部門間分工和協作的紐帶。

三、基于“服務鏈”式的政府流程再造的思想

電子政務建設要真正改進政府內部辦公和公眾服務的效率和效果，為公眾提供理想的一站式的服務，就必須進行政府流程再造（GPR），即打破政府部門固有的工作模式，將傳統的以行政職能為中心的流程轉變成以公眾(包括企事業單位、社會團體及公民等)服務需求為中心的流程，它包括以輸入各種公共信息為起點，到政府創造出對公眾有價值的“產品”或服務為終點的一系列借助網絡進行的政務活動，是一種全新的以“服務鏈”作為紐帶的政府業務流程，政府再造后的行政流程以公眾滿意為目標。有兩個基本特征：一是面向公眾，以事務為中心；二是跨越職能部門、所屬單位的現有邊界。

政府流程再造的核心是形成“服務鏈”，其基本思想為：（1）政府內部的上下級和部門之間的業務關系由原來的單純的行政機制轉變成平等地相互服務、相互協作關系，其目的是為廣大的公眾提供良好的服務，公眾是它們的最終客戶。（2）將公眾的每一次服務請求，看作是客戶對政府部門下的一次“訂單”，將政府部門提供服務的過程看作是執行一次“訂單”，用戶支付給政府部門的除了相關的費用，更重要的是對政府的滿意度和擁護。（3）政府內部的各服務部門和個人根據自身的職能分工，對“訂單”進行分解，從而形成以“訂單”為工作中心的、各個部門和崗位之間相互配合和協作的政府內部“服務鏈”。（4）政府內部各個部門和崗位業績考評的標準，是對屬于自己的“分訂單”的處理效率和效果。因為“分訂單”的處理速度和效果會影響到整個政府部門對公眾“訂單”的最終處理速度和效果，所以很容易找到政府部門工作效率的“瓶頸”，并盡快地采取改進措施。

政府流程再造是實施電子政務的一個必要的過程，為公眾提供以“服務鏈”為紐帶的“一站式”服務，也是實施電子政務和進行政府流程改造的終極目標。但是，政府流程再造是一個漸進的、逐步優化的過程，試圖一步到位是不切實際的，應該從流程再造的迫切程度和流程再造所涉及的利益調整兩個角度設計出政府流程再造的最優策略。

四、結束語

電子政務的實施是一個復雜的系統工程，而政府流程再造不僅是電子政務實施的重要組成部分，同時也是電子政務能否成功的關鍵，本文提出以構建“服務鏈”作為政府流程再造的核心思想，為電子政務的建設和實施提供了一種理論思想，即通過網絡和信息技術將傳統的以權利和職能分工為特征的政府部門，改造成為公眾提供一系列便利服務的新的虛擬政府。

參考文獻：

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2．龍茂雄，張潤彤．電子政務與政府行政流程再造．北京航空航天大學學報（社會科學版），第16卷第2期．

3．李大珊．電子政務與政府管理變革．技術經濟與管理研究，2003，（2）．

作者單位：黃建華，福州大學公共管理學院信息管理系；邢光軍，南京郵電學院管理工程系。

收稿日期：2004-03-03。