職務消費之痛

什么是“職務消費”？目前我們國家的“職務消費”存在些什么問題？如何解決這些問題？

所謂領導干部“職務消費”，是指為保證領導干部正常生活和履行職責、完成工作任務，由政府和領導干部所在機關（單位）按照規定，為其提供和報銷的費用。它包含兩部分內容：一是領導干部個人自主支配和使用的以貨幣形式表現的費用，如工資、津貼、生活費等。二是領導干部為開展工作而投入的成本，以及領導干部在履行職責和公務活動中所發生的費用，目前這些費用還不是以貨幣形式發放，而是以票據報銷的形式由機關（單位）支出，如招待費、通信費、小車購置費、差旅費等。

武漢大學理論經濟學博士焦建國認為，職務消費是一個“灰箱”，它包括三個層次的內容：處在某一個特定職務上的公務人員在履行公務時必需的消費；履行公務需要，但不需要那么多或那么奢侈的過度消費；不是履行公務需要，而是利用職務之便或假借履行公務用于滿足個人需要的個人消費。

嚴格地說，職務消費是處在特定職務上的公務人員為履行公務所必須的、適度的消費。假公濟私的個人消費是腐敗，過度的職務消費尤其是故意的奢侈浪費也屬腐敗之列。

然而，現實中，在很多人尤其是一些干部看來，利用職權收受、索要賄賂或者貪污或者買官賣官那叫腐敗，而過度的職務消費，譬如吃點、喝點、玩點、鋪張點頂多叫不正之風，大家已經是司空見慣，見怪不驚、習以為常了。

官“轎”：一年3000億

中國有多少公車？養這些公車一年得花多少錢？

湖北省老河口市是一個只有50多萬人口的縣級市，財政供養人員16224人，除工資外，職務消費支出一年在3500萬元以上。到去年年底，全市行政事業單位有各類公務用車447輛，剔除車輛折舊費，在當地一輛公車年均消耗近5萬元，算下來全市一年公車耗資2000萬元左右。這對于一個經濟不甚發達的縣級市來說是一筆巨大耗費和一項沉重負擔。

2003年3月\"兩會”期間政協委員提交的“第0225號提案”中的調查數據顯示，“八五”期間，全國公車耗資720億元，年遞增27％ ，大大超過了GDP的增長速度（大約是GDP增長速度的3.5倍）。到了1999年，我國約有350萬輛公車，包括司勤人員在內耗用約為3000億元人民幣。而1999年我國的地方財政收入才5594.86億元！也就是說，350萬輛公車的開支和新購公車的費用之和，占據了1999年地方財政收入的一半還強！這筆3000億的巨款如果攤到人頭上，中國的13億人口，平均每人得攤約230元！

公車消費這個毒瘤，最早是從1985年開始的。

1984年以前，國家對公車控制較嚴。按照當時的規定，只有黨和國家的高級干部才有資格配備專車，縣團級以下的官員只能使用吉普車和自行車。1984年，這項規定被取消，公車消費猶如脫韁野馬，一發不可收。1985年，全國進口的轎車、面包車達20萬輛，耗資近20億美元，超過了前30年的總和。

公款購車的“雄起”，使中國汽車市場欣欣向榮。據了解，20世紀80年代和90年代，公車在我國轎車中曾占到90％以上的比例。以“奧迪”為例。1988年，奧迪授權中國一汽生產奧迪100，當時一汽組裝了499輛奧迪100，結果全部被政府部門搶購一空，自此，奧迪100成了中國名副其實的官車。

公車幾乎壟斷了國內的汽車消費市場，以1993年為例，當年全國生產轎車22.5萬輛，加上進口的18.1萬輛，共40.6萬輛。其中竟有98％為公款購買！國家一只手投資造轎車，一只手掏錢把轎車幾乎全部買下，隨著“公車”數量的激增、檔次的攀升，財政日益不堪重負。

公款的大力支撐，催生了中國的汽車暴利時代，汽車市場也開始了虛假的繁榮。公款購車造成了汽車價格的極度扭曲，加劇了產業規模和分布的散亂局面。而中高檔車市場，所呈現出的更是一種畸形的發展狀況。

在今年的“兩會”上，全國政協委員劉同心公布了一份公車私用情況的調查：“目前在一些地方，公務車公用占三分之一，干部私用占三分之一，司機私用占三分之一。公車不‘公’，日趨嚴重。”也就是說，如果一輛公車每年開支為3萬元，那么其中有2萬元是在干“私活”。以此推之，全國為公車開銷的3000億元中，有2000億元是被私用了！至于公車的維修、加油以及配件更新，更是成為各種“碩鼠”腐敗的溫床，也是地方各級財政的支出“黑洞”。一些小車維修店堂而皇之地出售電飯煲、消毒柜等小電器，大家都明白這些費用可以入到修理費當中。據湖北省老河口市紀檢和審計部門掌握的情況，有的縣局級單位一輛小車修理費用一年在6萬元左右。6萬元究竟花在哪里了，絕對是一筆糊涂賬。幾年前，曾有一個市對40多個部門公車維修支出情況進行了調查，結果發現平均每輛車每年維修費高達2萬元，比同類私家車高出數倍。

事實上，公車私用早已不是什么秘密。外出旅游、釣魚、宴會娛樂、紅白喜事、子女上學等都要用公車。許多單位都有這樣的呼聲，公車越多越不夠用。過去只有一輛車的時候，誰有急事誰用，誰有大事誰用。等有了兩輛車的時候，一輛就成了一把手的專車，另一輛則大家輪流用。等有了三輛車、四輛車的時候，二把手、三把手也都想有自己的專車，同志們用車依然緊張。就這樣總是不夠用，總是想添車。

由此可見，目前首先應該解決的是這樣兩個問題：一是明確規定什么樣的干部才可以有專車。二是明確提出對公車私用的問題怎么查，怎么罰。

中國社會調查事務所對北京、上海、青島、鄭州、武漢、重慶、廣州等7城市普通居民調查顯示，70%的公眾認為公車私用現象非常嚴重，95%的贊成進行公用車改革。其中64.3%的選擇“公車租用”，27.5%的選擇“崗位補貼”。

官“宴”：一年1000億

“一頓飯一頭牛”，群眾對干部大吃大喝問題看在眼里，氣在心里。

國家重點扶持的貧困縣河北省陽原縣，在全縣財政緊張、辦公經費嚴重不足的情況下，一些部門靠打“白條”幾乎吃遍了全縣上檔次的飯店。因長期兌現不了現金，一些飯店只好攥著一把白條被迫關門。有一個餐館老板拿著欠條找當地法院要賬的時候，有關領導“理直氣壯”地說：“法院沒有辦公經費，連公車的汽油錢都拿不出來，怎么還你賬！”

海南省樂東黎族自治縣下崗女工呂碧晶拿出全部積蓄，又向親戚借了一部分錢，開設餐館經營，沒想到餐館開業不到3年，就被縣里的政府部門和國有企事業單位賒賬拖欠了約47萬元吃喝款。2003年4月底，呂碧晶關閉了餐館，把全部精力都放在討債上。

地處山區的國家扶貧開發工作重點縣海南省白沙縣，也爆出丑聞。因一些政府機構、行政事業單位長期拖欠當地餐館酒店的餐費，導致許多酒店舉步維艱、被迫關門，酒店老板們無計可施，要把那些平日里大筆一揮就可簽單吃飯的“老爺們”告上法庭。據記者調查，近年來經當地政府機關、行政事業單位領導干部們打出的吃喝白條，竟多達300萬元，相當于該縣一年財政收入的十分之一。在一家已經關閉了的餐館里，老板手里的白條裝了51個信封，一個信封代表一個單位，涉及到全縣半數以上的政府機構和相關單位。

那么這些公仆們吃的都是些什么呢？一位酒店老板拿出一張縣政府某局一次晚餐的消費清單，記者看到，上面寫有：山豬：2.7斤，108元；黃鯨：2.5斤，125元；甲魚：1.9斤，456元；麻魚：2.8斤，336元；蛇：1.8斤，180元；油菜：8元；古井貢：4瓶，200元；冬瓜茶：10元；三五香煙：6包，84元；包廂費：50元；紙、飯：5元；總計1562元。老板說，她記得那次吃飯只有5個人。當地干部告訴記者，白沙縣農民年人均收入只有1700元，僅夠這四五個干部大吃大喝一餐。

為堵住職務消費的種種漏洞，各地制定了不少規章制度，并展開了多項清理與整頓。據老河口市紀委的統計，為管住干部一張嘴，1999年以來出臺了32個400多條制止大吃大喝的規章制度，結果卻并不理想。河北省陽原縣紀委副書記郝衛軍有兩個不解：一是窮到沒有辦公經費，干部卻可以“擠”出數萬元甚至數十萬元大吃大喝；二是紀委出臺了這么多規章制度，吃喝之風卻沒有絲毫收斂。

中國烹飪協會發布消息稱，2002年中國餐飲業全行業年度營業額首次超過5000億元，其中公款消費的比例是20％，其絕對數竟然達到1000億元。

1000個億，可供開兩次奧運會、建兩座三峽大壩。如果少一些“官宴”的話，省下的錢，每年能為中國辦多少大事！

黨和政府的威信，就這樣一點一點被吃沒了。

官“游”：一年300億美元

關于“游”，有很多解釋，在這里我們只取其“游學”之意，即到外國或境外“考察”“學習”。干部公費出國（境）考察制的由來干部出國（境）考察（不同于專業出國考察）制度，是在20世紀80年代中期開始的。

到了90年代初，公費出國（境）考察已逐漸變成黨政部門干部的一種福利、工作表現獎勵、休假等性質。而一些干部則把公費考察，作為“撈一把”的特權。這份“特權”，如今除了被用在游山玩水、花天酒地、大開賭興外，更被用于轉移贓款，預留后路上，甚至成為貪官攜款外逃的捷徑！

2001年干部出國（境）4417200人次。

2002年干部出國（境）5046400人次。

早在2002年11月下旬，中共中央已通過自律決議：壓縮高層領導干部外事出訪活動，出訪要簡化禮儀程式、減少隨員，注意實效、精干、節約。2003年年初，中辦、國辦下達指令：干部出境要講實效，要約束非正常活動。并下令各地出境開支要比2002年下降20%至25%，不準搞突擊出境活動，消耗開支。據公安部、外交部消息，2003年干部出國（境）達4273600多人次。其中到香港、澳門特區者為3168400人次，到外國者為1155200人次。

據報道，1998年以來，地方干部公費出境開支都超過指標三至四倍。如：1998年指標為50億至52億美元，實際開支達280億美元；2OOO年指標為65億至70億美元，實際達320億美元；2OO2年更達350多億美元。超標費用從哪里來？各地超規限外匯來源為挪用稅收、土地開發收入、動用留存外匯、動用人民幣買入外匯作經費、侵吞行政和其他公共項目經費等。

干部公費出境經費開支超標最突出的省市有：廣東省、上海市、江蘇省、山東省、福建省、浙江省、遼寧省、河南省、湖北省、湖南省。上海市的區、局級干部，每年有四分之一以上，在境外考察、參觀、訪問、學習。深圳特區的區、局級干部，有二分之一以上，常年在香港、澳門特區參觀、訪問、學習。深圳特區的區、局級干部個人出境津貼，每年平均2萬至5萬美元。

300億美元是什么概念？

據《中國統計年鑒－2002》資料顯示，1999年的國家財政開支中，文教、科學和衛生事業費（教育經費和醫療經費）為2408.06億元。也就是說，該年干部公費出國所消耗的費用，是我國教育經費和醫療經費之和！

中紀委統計過，這筆300億美元的公費消耗，基本上可以幫助全國32至35個貧困縣地區五千多萬農民和縣、鄉、鎮居民進入初步小康階段，能興建二組長江三峽特大工程，能初步解決南水北調工程所需費用，能增加培養三百萬受過高等教育的各類人才。

他們出去干了什么？無疑，考察團的主流是好的，他們將國外的先進經驗、先進理念帶了回來，對我們的經濟發展起了不可忽視的促進作用。但是，主流之外的渣滓也不可小覷。

賭博、看艷舞甚至嫖妓是一些“考察團”的“選修”甚至“必修”科目。還有一些貪官，利用出國考察給自己預留“后路”。北京市一位處級干部將子女送到英國后，自己四處看房，意欲在英國購買兩處房產，以備不時之需。更有“聰明者”利用關系在境外開設辦事處或分公司，而當事人長期游移于境內外之間，一旦東窗事發，便不再回國。去年5月，身為河南省政府設在香港的“窗口公司”河南豫港公司董事長的程三昌便從香港不辭而別，攜巨款和情婦跑到新西蘭定居。原黑龍江省石油公司總經理劉佐卿在成功地把近億元國有資產轉到美國之后，也神秘地去了美國。

300億美元，這還只是出國出境考察的費用，至于那些沒有機會出境，在國內“考察”的干部花了多少錢，就無從統計了。這種“考察”形式無非兩種，一種是參加各種學習班、培訓班。這些學習班的辦班地往往選在那些風景名勝區。一周的培訓，往往“安排”兩周的時間，多余的時間就算是“考察”祖國大好河山了。這種班多收一些費用，也沒人反對，“考察費”全算在“資料費”里了。組織者和參加者各得其所。二是“出差”公干“拐個彎兒”，譬如到上海出差，一拐彎兒就到了蘇州、杭州。

專家：職務消費進薪酬預算

全國企事業單位一年的職務消費支出是多少，很難有一個確切的統計。但據業內人士保守估計，國企領導的職務消費，一般是其工資的一二十倍。辦公室裝修、配備專車、出國考察旅游、體檢、療養、請吃等等，都可列在“職務需要”的名下。

清華大學教授魏杰建議，職務消費問題的解決之道在于將其計入薪酬制度，讓它與崗位工資、年終獎、人力資本持股、福利補貼一起構成薪酬的一部分。目前，我國仍把職務消費納入會計制度里，要求當事人憑發票實報實銷，這樣監督成本太高。

國際上許多企事業單位的通行做法是把職務消費計入薪酬制度，給有消費需求的崗位設立一定資金額度，打入工資里，無論盈余還是不足，全由支配者自己調整。譬如德國政府給施羅德配備了高級防彈轎車，但他私事外出不用，因為要付錢；給他造了豪華別墅，可他不住，另租面積小一點、設施差一點的房子，因為別墅的昂貴租金得由他自己從薪酬中支出。

武漢大學理論經濟學博士焦建國認為，應該推行財政預算改革，這樣才能有效解決職務消費中普遍存在的腐敗與浪費。

焦建國認為，職務消費的核心是財政制度問題，一方面，“無財難以行政”，財政是行政的經濟基礎，沒有錢，沒有財力支持，什么事也辦不成。所以職務消費是必需的，是行政運行的成本。另一方面，“無政難以治財”。行政活動是公務人員用別人（納稅人）的錢為別人辦事，成本和效用都是外在的，必須有一套嚴格的程序予以控制，才能保證財政資源的運用不偏離公眾利益，否則必然產生浪費和腐敗。從政治學的角度看，職務消費的腐敗是權力的腐敗，其根本在于政府官員花錢沒有規矩，是支配財力的公共權力“私有化”的結果。

焦建國認為，職務消費的規矩就是政府預算或財政預算。預算的本質是法律，預算是年度立法，與此比較而言的其他法律是永久立法。政府提交給立法機構的預算一旦被批準，就成為立法機構對政府的授權或政府對立法機構的責任狀，政府必須不折不扣地執行。政府及其公務人員花錢必須嚴格依據預算，沒有預算，一分錢也不能花。作為預算執行結果的決算必須接受審計，并向全社會報告審計結果。因此，預算必須是公開的、透明的，必須接受立法機構與公眾的監督。當然，要真正建立起現代預算制度絕不是輕而易舉的。

一個標本：湖北省老河口市職務消費貨幣化改革操作辦法

領導干部職務消費貨幣化改革，主要是對領導干部職務消費中票據報銷部分進行改革，在管理方式上實行核定標準，包干到人；在支付和結算方式上，實行貨幣化。

老河口市確定招待費、通信費、交通費、差旅費和學習考察費5項費用，為個人職務消費貨幣化改革項目。改革分四步走：第一步，制訂配套制度，劃分個人職務消費項目和公共職務消費項目，擬定職務消費標準，實行記賬式管理；第二步，加大個人職務消費比例，減少公共職務消費比例；第三步，運行成熟的職務消費項目由記賬式轉為貨幣化；第四步，對職務消費項目全部實行貨幣結算。各單位的改革方案，必須報市領導干部職務消費貨幣化改革領導小組審批，改革在市紀委的監管下運行。

如何科學核定職務消費標準呢？老河口市具體操作的辦法是：各單位先行對1999年～2001年財務收支情況進行清理，重點掌握5項消費使用情況，以這3年平均數為基數下降10%以上，作為改革的職務消費總量，其中要求招待費、交通費有較大幅度的下降；個人定額標準則根據前３年消費基數及領導干部職務、分工和實際工作量綜合確定，黨政一把手與副職之間、副職與副職之間根據工作需要適當拉開差距，不搞平均主義。各單位利用多種形式公布職務消費標準，廣泛征求職工、離退休人員意見和建議，盡可能使標準核定合理。

老河口市建立了一整套工作機制，嚴格程序運作。各單位成立一個管理辦公室和一個監督辦公室，分別負責改革的運作和監督。在記賬管理階段，各單位所有職務消費項目由機關財務室設立專賬，公共職務消費按項目設立科目，由單位主要領導和分管財務的領導審批開支；個人職務消費每個領導干部一個戶頭，分設若干個細目，開支由領導干部本人經手或征得其本人同意后實施。結算管理主要是招待費、交通費兩項，來客就餐由單位辦公室填發派餐卡，負責對口接待的領導簽單，月底結賬時，機關財務室憑餐費發票、派餐卡和菜單核減領導干部招待費數額。經過實踐摸索后，確定領導干部的個人職務消費標準，全部以現金形式發放到個人。

湖北省老河口市衛生局是這個市職務消費貨幣化改革首批試點單位之一，從招待費、交通費、通信費、差旅費、學習考察費5項費用來看，改革使行政開支大幅降低，一年節支近10萬元，降幅近50%。

職務消費改革試點后，老河口市衛生局局長劉亞林5項職務消費年標準核定為30360元，其中招待費10000元，交通費5000元，通信費3360元，差旅費8000元，學習考察費4000元。從2002年7月到2003年7月投入運行一年后，支出16203.96元，其中招待費7250元，交通費4876元，通信費3251.96元，差旅費826元，學習考察費未支出。運行情況與核定標準相比，減少14156.04元，降幅為46.6%。

據老河口市紀委匡算，職務消費體制改革今年可為全市節約1000萬元以上的行政開支。湖北省紀委黨風廉政建設室負責人說，“陽光下的職務消費”基本實現了從源頭治腐的改革初衷，堵住了一些職務消費中的腐敗，也為地方節省了不少開支，而且這里面還有巨大的空間。他舉例說，現在湖北省有4065名離退休廳局級干部，現有政策是每5人配一輛公車，這需要養800多輛公車，而一輛車平均每年要6萬元費用，人平1.2萬元，如果實現貨幣化每人發放6000元交通補貼，這就能省下2000多萬元。

鏈接：國外是如何根治公車私用的

瑞典：為遏制公車私用，瑞典財政部設計了一套由電腦控制的“公務汽車監控系統”，即在每輛公車上安裝了帶雙按鈕的計程器和代碼發射器，一個按鈕上刻著“公務”，另一個按鈕上刻著“私車”。任何人用車時，必須先按下兩個按鈕中的一個，車才能起動。按鈕按下后，代碼器就將該車的特定代碼發往監控衛星，衛星再把代碼及汽車所在的方位轉向中央監控臺。如果中央監控人員發現按下“公務”按鈕的汽車駛向別墅區、釣魚區、百貨區、菜市區或娛樂場所時，便用無線電話詢問開車者“為何用公車辦私事”。每隔一段時間，監控人員就會將收到的資料進行核實，據此對開車者收費或罰款。

德國：德國聯邦政府只為聯邦級的領導人和各部部長、國務秘書配備公務用專車。司局長級的官員只保證公務用車，不配備專車。德國防部和各州主管部門為節省開支，都盡量減少公車數量，公車中還有相當數量是租賃來的，連接待來訪外國元首用的車有時也是臨時從汽車公司租賃來的。

芬蘭：國家政府（總統除外）中只有總理、外交部長、內務部長、國防部長四人享受配備固定車輛和固定駕駛員的待遇；而在赫爾辛基市政府，只有一人享受這一待遇，那就是市長。

南非：國家公務員可根據自己的級別和工作需要，申請配備不同檔次的轎車。但是享受政府配車官員，不論什么級別，在購車時需支付1/3左右的購車費。

博茨瓦納：博茨瓦納民用車掛的是白底或黃底黑字車牌，而公務車則掛紅底白字車牌。博政府嚴格實行只準在工作時間因公務需要才能使用公車的規定。另外，政府所設的公車加油站，加的汽油也與眾不同，呈粉紅色。一到星期六、日，這種加油站都休息，不給公車加油。為此，在博茨瓦納，也有人把公車叫作廉政車。