后ＷＴＯ時(shí)期，中國(guó)保稅區(qū)何去何從？

在WTO框架下，保稅區(qū)仍有存在的必要和發(fā)展的空間。只要從長(zhǎng)遠(yuǎn)著手以自由貿(mào)易區(qū)為發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行全面改革，保稅區(qū)仍能創(chuàng)造新的發(fā)展奇跡。

保稅區(qū)為我國(guó)改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)發(fā)揮了獨(dú)特而重要的作用。但是，我國(guó)加入WTO后，保稅區(qū)將何去何從，已成為迫在眉睫的問題。

進(jìn)退維谷：加入ＷＴＯ后保稅區(qū)進(jìn)入了危險(xiǎn)的境地

WTO框架下保稅區(qū)發(fā)展面臨著不利因素

中國(guó)加入WTO以來(lái)要履行削減進(jìn)口關(guān)稅、逐步取消若干非關(guān)稅措施、增加貿(mào)易政策透明度等義務(wù)。這些義務(wù)的履行無(wú)疑會(huì)給保稅區(qū)的發(fā)展帶來(lái)一些不利影響。

削弱了保稅區(qū)的保稅政策優(yōu)勢(shì)

“保稅”是指海關(guān)對(duì)特定區(qū)域、特定范圍的應(yīng)稅進(jìn)口貨物暫緩征稅；當(dāng)貨物離開時(shí)，根據(jù)貨物的真實(shí)流向決定征稅與否。保稅政策主要是通過減少對(duì)經(jīng)營(yíng)者流動(dòng)資金的占用來(lái)提高經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)效益。根據(jù)中、美WTO協(xié)議，我國(guó)已將進(jìn)口關(guān)稅的整體水平從入世前的17％降至12％，而且還會(huì)進(jìn)一步下降到9.4%，這對(duì)保稅區(qū)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

削弱了保稅區(qū)的貿(mào)易自由度優(yōu)勢(shì)

按現(xiàn)行政策，在保稅區(qū)，除危及國(guó)家安全或國(guó)家法律禁止進(jìn)口的物品外，進(jìn)出口貨物可不受許可證、配額管理的限制。這種便利給經(jīng)營(yíng)者抓住最佳商機(jī)創(chuàng)造了極為有利的條件。加入WTO后，隨著一般禁止數(shù)量限制原則的實(shí)施，保稅區(qū)的貿(mào)易自由度優(yōu)勢(shì)被削弱。

削弱了保稅區(qū)的特殊經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策優(yōu)勢(shì)

目前，保稅區(qū)享有特殊的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策：一是企業(yè)所得稅方面，保稅區(qū)企業(yè)享有經(jīng)濟(jì)特區(qū)外商投資企業(yè)的所得稅優(yōu)惠政策；二是區(qū)內(nèi)企業(yè)不論其經(jīng)濟(jì)成份，均可開設(shè)外匯帳戶；三是地方出臺(tái)的稅收返還優(yōu)惠政策。加入WTO后，我國(guó)將對(duì)國(guó)內(nèi)外投資者一律實(shí)行國(guó)民待遇，并實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的貿(mào)易政策。這將削弱保稅區(qū)的特殊經(jīng)濟(jì)政策優(yōu)勢(shì)。

保稅區(qū)自身存在諸多隱患

保稅區(qū)“境內(nèi)關(guān)外”的定位不明確

我國(guó)保稅區(qū)自設(shè)立以來(lái)并未對(duì)“境內(nèi)關(guān)外”的概念在法律上加以明確，各部門在制定法規(guī)時(shí)更是各有理解。如海關(guān)總署認(rèn)為保稅區(qū)是海關(guān)監(jiān)管的特定區(qū)域，從而對(duì)其規(guī)定了繁瑣的海關(guān)監(jiān)管手續(xù)，而且進(jìn)入保稅區(qū)的貨物需根據(jù)其用途來(lái)確定進(jìn)行“保稅”、“免稅”或“征稅”，這種觀點(diǎn)可以概括為“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”；財(cái)政部認(rèn)為保稅區(qū)是“關(guān)外”，國(guó)內(nèi)貿(mào)易公司賣產(chǎn)品給保稅區(qū)企業(yè)，視同出口，應(yīng)當(dāng)退稅。

缺乏全國(guó)統(tǒng)一的保稅區(qū)法，“政策撞車”和“透明度不夠”問題十分嚴(yán)重

國(guó)外設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)，一般都先立法后建區(qū)，再根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整政策，使其保持穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展。而我國(guó)保稅區(qū)設(shè)立雖已有十余年的歷史，卻至今沒有一部全國(guó)統(tǒng)一的保稅區(qū)法規(guī)，致使國(guó)家各部門和地方出臺(tái)保稅區(qū)政策法規(guī)時(shí)沒有可供參照的母法，“政策撞車”現(xiàn)象非常普遍。除去“政策撞車”的問題，保稅區(qū)還存在政策法規(guī)透明度不夠的問題。

保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管制度過于嚴(yán)格、繁瑣

由于我國(guó)海關(guān)總署將保稅區(qū)定位為“海關(guān)監(jiān)管的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域”，所以在監(jiān)管政策上把保稅區(qū)當(dāng)作放大了的保稅倉(cāng)庫(kù)區(qū)來(lái)監(jiān)管。國(guó)內(nèi)貨物進(jìn)入保稅區(qū)視同出口，與國(guó)際通行的“自由入?yún)^(qū)”有較大差距。

柳暗花明：保稅區(qū)仍有發(fā)展空

保稅區(qū)的存在符合WTO的規(guī)定

保稅區(qū)作為“其他已建立起關(guān)稅、稅收特別體系和規(guī)則的地區(qū)”之一而與邊境貿(mào)易區(qū)、少數(shù)民族自治區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)被統(tǒng)稱為中國(guó)關(guān)境內(nèi)的“特別經(jīng)濟(jì)區(qū)”。關(guān)于該“特別經(jīng)濟(jì)區(qū)”，中國(guó)承諾：關(guān)境內(nèi)其他地區(qū)從“特別經(jīng)濟(jì)區(qū)”進(jìn)口的產(chǎn)品應(yīng)與從境外正常進(jìn)口的產(chǎn)品待遇相同，征收相同的關(guān)稅、國(guó)內(nèi)稅、費(fèi)以及采取同樣的進(jìn)口限制。由此可知，在該“特別經(jīng)濟(jì)區(qū)”內(nèi)的貨物可以處于關(guān)稅“保稅”、“豁免”或“減征”的狀態(tài)，而不違反中國(guó)入世承諾。《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第二十四條對(duì)關(guān)稅聯(lián)盟和區(qū)域集團(tuán)自由貿(mào)易區(qū)的有關(guān)規(guī)定認(rèn)為，“成立關(guān)稅聯(lián)盟和自由貿(mào)易區(qū)的目的，應(yīng)當(dāng)便利組成聯(lián)盟或自由貿(mào)易區(qū)的各領(lǐng)土之間的貿(mào)易，但對(duì)其他締約國(guó)與這些領(lǐng)土之間進(jìn)行的貿(mào)易，不得提高壁壘”。因此，在WTO框架下，我國(guó)在進(jìn)一步降低平均關(guān)稅率的同時(shí)，對(duì)外商實(shí)行國(guó)民待遇；保稅區(qū)只要不實(shí)施高于關(guān)稅區(qū)的關(guān)稅政策就可存在。

保稅區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)將繼續(xù)存在

我國(guó)加入WTO除了要較大幅度地降低進(jìn)口關(guān)稅外，還將取消許可證、配額管理等數(shù)量限制措施，開放國(guó)內(nèi)商品市場(chǎng)和服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)。但是，開放市場(chǎng)并不等于完全放棄對(duì)市場(chǎng)的保護(hù)，而且開放市場(chǎng)也是漸進(jìn)式的，與各國(guó)之間的關(guān)稅壁壘的消除還需要幾年的時(shí)間；世貿(mào)組織成員國(guó)之間的關(guān)稅壁壘和進(jìn)入障礙從來(lái)就沒有完全消除過，在取消數(shù)量限制措施后，我國(guó)必將借鑒美國(guó)、日本、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)實(shí)行有效的技術(shù)保護(hù)；況且我國(guó)與非世界貿(mào)易組織成員國(guó)之間或與其他經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟之間仍存在貿(mào)易壁壘。所以，WTO框架下我國(guó)保稅區(qū)的貿(mào)易自由度優(yōu)勢(shì)仍將得到發(fā)揮。

保稅區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)顯著

我國(guó)的保稅區(qū)都設(shè)在沿海地區(qū)，信息、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，交通便利，具有“先天優(yōu)勢(shì)”；經(jīng)過十余年的發(fā)展，保稅區(qū)的運(yùn)作與管理已經(jīng)逐漸與國(guó)際慣例接軌，形成了較為規(guī)范的管理體制，為外商投資創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境；保稅區(qū)免貨物進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅、免常規(guī)的海關(guān)手續(xù)等優(yōu)勢(shì)也是其他經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)所不能比擬的；此外，作為中國(guó)對(duì)外開放的前沿，保稅區(qū)以其優(yōu)惠的政策和市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)吸引了眾多科技項(xiàng)目、科技人才落戶，形成了有利于高新技術(shù)發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。這一系列的優(yōu)勢(shì)使保稅區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍能領(lǐng)先于其他地區(qū)。

降低關(guān)稅水平對(duì)保稅區(qū)的消極影響非常有限

作為加入WTO的代價(jià)，我國(guó)把進(jìn)口關(guān)稅水平從17％降至9.4％，這充分表明，加入WTO并不意味著不存在關(guān)稅保護(hù)問題，而只是保護(hù)程度降低。保稅區(qū)可能對(duì)低關(guān)稅商品的保稅優(yōu)勢(shì)有所削弱，但對(duì)有些高關(guān)稅商品的保稅優(yōu)勢(shì)還將相當(dāng)突出。更值得注意的是，加入WTO以前我國(guó)的進(jìn)口關(guān)稅稅率總體水平雖達(dá)到17％，但這只是名義稅率，1998 年的實(shí)際關(guān)稅稅率也只有7.9％（世界銀行一專家曾稱我國(guó)的關(guān)稅稅率實(shí)際只有5％左右），明顯低于名義稅率。換言之，入世前保稅區(qū)是在低于入世后的關(guān)稅水平條件下生存和發(fā)展的。總之，只要有關(guān)稅，“保稅”就有意義。

入世給我國(guó)保稅區(qū)的發(fā)展帶來(lái)了新的機(jī)遇

入世使保稅區(qū)能更有效地分享國(guó)內(nèi)市場(chǎng)份額

雖然我國(guó)政府沒有把保稅區(qū)定義為“境內(nèi)關(guān)外”區(qū)，但很多政策的制訂和實(shí)施卻是以此為前提的。加入WTO使保稅區(qū)可以利用國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)外開放的契機(jī)取得更大的發(fā)展空間。

入世將給保稅區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)一個(gè)穩(wěn)定的政策環(huán)境

我國(guó)加入WTO必將使保稅區(qū)政策公開化、管理法制化，各保稅區(qū)可依法加大功能拓展的力度，投資者可以更準(zhǔn)確地評(píng)估其投資項(xiàng)目的可行性及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)劃，從而獲得健康、快速的發(fā)展。另外，在WTO框架下保稅區(qū)更具條件與世貿(mào)組織的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行多邊規(guī)則接軌，特別是當(dāng)保稅區(qū)企業(yè)的產(chǎn)品進(jìn)出口發(fā)生糾紛時(shí)，可通過WTO的貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)行比較公正、合理的解決，增強(qiáng)外資企業(yè)投資保稅區(qū)的信心。

入世將給保稅區(qū)內(nèi)各產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)新的機(jī)遇

（1）現(xiàn)代物流業(yè)。保稅區(qū)在拓展現(xiàn)代物流業(yè)方面具有非常有利的條件：一是保稅區(qū)具有保稅倉(cāng)儲(chǔ)功能，有利于對(duì)商品進(jìn)行簡(jiǎn)單商業(yè)性加工處理；二是保稅區(qū)設(shè)立在港區(qū)或臨港地區(qū)，交通運(yùn)輸相當(dāng)方便；三是保稅區(qū)處于國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)的結(jié)合部位，容易獲得最新商品信息；四是保稅區(qū)特別方便的通關(guān)條件有利于對(duì)商品進(jìn)行分撥、配送。這為保稅區(qū)拓展現(xiàn)代物流業(yè)提供了商機(jī)。（2）商品展示業(yè)。加入WTO后，物美價(jià)廉的外國(guó)商品加速進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。外商可以利用保稅區(qū)的特殊政策條件及健全的設(shè)施進(jìn)行商品展示，藉此檢測(cè)和提高國(guó)內(nèi)居民對(duì)商品的認(rèn)知和接受程度，減少市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。伴隨著商品展示業(yè)的發(fā)展，保稅區(qū)可能進(jìn)一步發(fā)展成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)信息中心，從而使信息服務(wù)業(yè)可望成為保稅區(qū)的功能延伸產(chǎn)業(yè)。

入世后的關(guān)稅減讓政策能減少走私

隨著“入世”后整體關(guān)稅水平的逐漸下降，高關(guān)稅形成的巨額預(yù)期利潤(rùn)差縮小，從經(jīng)濟(jì)上遏制走私活動(dòng)，給保稅區(qū)營(yíng)造一個(gè)安全穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，這在客觀上有利于保稅區(qū)內(nèi)正常國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)的開展。

高瞻遠(yuǎn)矚：通過全面改革再創(chuàng)保稅區(qū)的發(fā)展奇跡

保稅區(qū)應(yīng)向國(guó)際通行的自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型

在我國(guó)漸進(jìn)開放和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的背景下，保稅區(qū)是作為我國(guó)發(fā)展自由貿(mào)易區(qū)的一種起步模式創(chuàng)設(shè)的，本質(zhì)上具有過渡性。我國(guó)的保稅區(qū)與國(guó)際通行的自由貿(mào)易區(qū)還有明顯的區(qū)別：一是保稅區(qū)是國(guó)家海關(guān)的管轄區(qū)，而自由貿(mào)易區(qū)是在海關(guān)轄區(qū)以外的；二是保稅區(qū)的貨物存儲(chǔ)有時(shí)間限定，一般為2-5年，而在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)，貨物存儲(chǔ)期限不受限制；三是由于保稅區(qū)內(nèi)的貨物是“暫不征稅”，處“欠帳”狀態(tài)，因而保稅區(qū)對(duì)貨物采用帳冊(cè)管理方式，而在自由貿(mào)易區(qū)，貨物不存在“欠帳”問題，自由貿(mào)易區(qū)一般采用門崗管理式，簡(jiǎn)化了手續(xù)；四是保稅區(qū)是“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”，而自由貿(mào)易區(qū)是“境內(nèi)關(guān)外”，這是保稅區(qū)與自由貿(mào)易區(qū)的本質(zhì)區(qū)別所在。

隨著過渡期的結(jié)束，我國(guó)應(yīng)從保稅區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展著手，在部分符合條件的保稅區(qū)實(shí)行“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”的管理模式；按照《京都公約》的基本精神簡(jiǎn)化海關(guān)監(jiān)管手續(xù)，推行“管住卡口、區(qū)內(nèi)自由、管出不管進(jìn)”的統(tǒng)一監(jiān)管方式；率先試行市場(chǎng)準(zhǔn)入原則和貿(mào)易自由化，向開放度更高、與WTO全面接軌的自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型。

進(jìn)一步拓展保稅區(qū)功能，調(diào)整保稅區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

各保稅區(qū)要從現(xiàn)有主要發(fā)揮“保稅”政策優(yōu)勢(shì)向拓展功能優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力建立在功能優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上。目前，我國(guó)保稅區(qū)的基本功能為進(jìn)出口貿(mào)易和保稅倉(cāng)儲(chǔ)。隨著入世過渡期的結(jié)束，各保稅區(qū)應(yīng)充分利用地緣優(yōu)勢(shì)、交通條件，積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)以保稅區(qū)為連接點(diǎn)的轉(zhuǎn)口貿(mào)易和過境貿(mào)易。同時(shí)還應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到WTO所帶來(lái)的對(duì)外貿(mào)易量增加會(huì)導(dǎo)致倉(cāng)儲(chǔ)、集散等需求大大增強(qiáng)的趨勢(shì)，加強(qiáng)保稅區(qū)物流分撥的功能。另外，要利用保稅區(qū)在政策上尚有的優(yōu)勢(shì)，抓住入世后保稅區(qū)貿(mào)易功能增強(qiáng)的特點(diǎn)，結(jié)合所在地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，大力開展商品展示與零售業(yè)務(wù)。

建立與我國(guó)保稅區(qū)相適應(yīng)的管理體制

借鑒國(guó)外自由貿(mào)易區(qū)管理體制的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，我國(guó)保稅區(qū)管理體制應(yīng)突破現(xiàn)行管理體制的束縛，推行公司化的管理體制。（1）由國(guó)家權(quán)威主管部門對(duì)保稅區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一的宏觀調(diào)控；(2)對(duì)保稅區(qū)實(shí)施經(jīng)營(yíng)、管理的主體應(yīng)是國(guó)有公司或國(guó)家控股公司，以提高保稅區(qū)管理體制的效率；(3)在公司管理體制下，公司董事會(huì)成員應(yīng)包括政府部門的主要官員，以保證國(guó)家法律、法規(guī)在區(qū)內(nèi)的貫徹實(shí)施，保證政府對(duì)保稅區(qū)的宏觀控制；(4)公司應(yīng)推行權(quán)威性、高效性和非盈利性的目標(biāo)取向，這一目標(biāo)取向應(yīng)當(dāng)成為評(píng)價(jià)保稅區(qū)推行公司型管理體制的價(jià)值尺度；(5)保稅區(qū)內(nèi)不設(shè)政府管理機(jī)構(gòu)，由管理公司代行部分行政管理職能；(6)管理公司的主要職能是確保保稅區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營(yíng)土地轉(zhuǎn)讓和提供投資服務(wù)等。

營(yíng)造可持續(xù)發(fā)展的綜合投資環(huán)境

強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的服務(wù)，形成可持續(xù)發(fā)展的投資環(huán)境，是提升保稅區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑。在政策法律環(huán)境方面，國(guó)家應(yīng)盡快制訂《中國(guó)保稅區(qū)法》，推動(dòng)保稅區(qū)向國(guó)際規(guī)范的出口加工區(qū)或自由貿(mào)易區(qū)邁進(jìn)。保稅區(qū)自身也應(yīng)該按照WTO透明度規(guī)則的要求，積極、主動(dòng)地使保稅區(qū)政策適應(yīng)WTO的相關(guān)規(guī)則；在區(qū)域信息化環(huán)境方面，大力推進(jìn)企業(yè)信息化和公共服務(wù)信息化；在政府管理環(huán)境方面，按照與WTO規(guī)則接軌、向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的要求，建立統(tǒng)一、集中、有效的區(qū)域政府服務(wù)機(jī)制。

相關(guān)鏈接

保稅區(qū)是我國(guó)繼成功創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)之后，借鑒國(guó)際上出口加工區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等經(jīng)驗(yàn)設(shè)立的更加開放的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域。自從1990年我國(guó)第一個(gè)保稅區(qū)--上海外高橋保稅區(qū)成立以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)陸續(xù)設(shè)立了包括上海外高橋在內(nèi)的天津港、深圳福田、沙頭角和鹽田港、大連、廣州、張家港、海口、廈門象嶼、福州、寧波、青島、汕頭、珠海等15個(gè)保稅區(qū)，它們與經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開發(fā)區(qū)一起形成了我國(guó)呈階梯狀的全方位對(duì)外開放格局。十余年來(lái)，這些保稅區(qū)充分發(fā)揮地緣和政策優(yōu)勢(shì)，開拓創(chuàng)新，艱苦創(chuàng)業(yè)，在引進(jìn)外資、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)、推動(dòng)外貿(mào)出口、增進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)的聯(lián)結(jié)等方面取得了很大的成績(jī)，為我國(guó)改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)發(fā)揮了獨(dú)特而重要的作用。

（作者單位:山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）