對安全預(yù)評價工作現(xiàn)狀的思考

建設(shè)項目安全預(yù)評價是根據(jù)建設(shè)項目可行性研究報告的內(nèi)容，運用科學(xué)的評價方法，分析和預(yù)測該建設(shè)項目存在的危險、有害因素的種類和程度，提出合理可行的安全技術(shù)和管理對策建議，對該建設(shè)項目后續(xù)設(shè)計、施工和運行后的安全管理、監(jiān)督提供技術(shù)性參考。安全預(yù)評價是安全\"三同時\"工作的重要內(nèi)容之一，是落實\"安全第一，預(yù)防為主\"方針的重要技術(shù)保障，是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的重要手段。自1997年原勞動部3號令正式實施以來，安全預(yù)評價工作進入了更規(guī)范化、法制化的軌道。但是，隨著政府機構(gòu)改革的深入和新的法律法規(guī)的頒布實施，安全預(yù)評價工作在實際操作過程中遇到了一些問題。本文從安全預(yù)評價工作的必要性出發(fā)，結(jié)合實際工作，提出一些有針對性的對策建議。

一、安全預(yù)評價的重要作用

安全生產(chǎn)\"三同時\"工作是指建設(shè)項目（工程）的勞動安全設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入生產(chǎn)和使用。安全生產(chǎn)\"三同時\"工作是推進安全生產(chǎn)工作從被動防范向源頭管理轉(zhuǎn)變，從集中開展安全生產(chǎn)專項整治向規(guī)范化、經(jīng)常化、制度化管理轉(zhuǎn)變，從事后查處向預(yù)防為主、強化基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變的一項行之有效的途徑。安全預(yù)評價是安全評價中介機構(gòu)對建設(shè)項目可行性研究報告中所提出的安全生產(chǎn)防范措施是否滿足安全生產(chǎn)要求進行評價，使建設(shè)項目在設(shè)計階段的安全設(shè)施更完善、更合理，把安全隱患消滅在設(shè)計和施工前的一項重要工作。

1、安全預(yù)評價是對可研報告中安全性的把關(guān)和深化。建設(shè)項目通常經(jīng)過項目立項、可行性研究、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、現(xiàn)場施工、試生產(chǎn)、正式投產(chǎn)等幾個階段。在可行性研究階段，多數(shù)設(shè)計單位都能按照有關(guān)法律法規(guī)要求編寫安全專篇（節(jié)），但以往實踐表明，有的專篇（節(jié)）的深度達不到要求，有的可研報告甚至沒有專篇（節(jié)）。工程設(shè)計者往往只側(cè)重于考慮生產(chǎn)過程實現(xiàn)的工藝性能和經(jīng)濟指標，如產(chǎn)品品種、產(chǎn)量、質(zhì)量、效益等，設(shè)計單位通常也只配備與生產(chǎn)過程相對應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員，不一定有安全方面的專業(yè)人員。而安全預(yù)評價者則更側(cè)重于考慮勞動安全設(shè)施是否達到國家有關(guān)標準和規(guī)范的要求，能否確保勞動者的安全與健康，是對安全生產(chǎn)條件進行把關(guān)的專業(yè)單位，安全評價單位專門配備了經(jīng)國家注冊認證的安全專業(yè)的技術(shù)人員。兩者把關(guān)出發(fā)點和力度大不相同。特別是在建設(shè)項目投資趨緊時，業(yè)主往往要求設(shè)計單位首先壓縮安全生產(chǎn)投入。因此，如果沒有進行安全預(yù)評價，設(shè)計單位直接進入初步設(shè)計和施工圖設(shè)計，其勞動安全設(shè)施就有可能達不到國家有關(guān)標準和規(guī)范的要求。

2、安全預(yù)評價是實施行政監(jiān)督的一個重要程序。行政機關(guān)實施安全監(jiān)督側(cè)重于對建設(shè)單位是否貫徹落實安全生產(chǎn)法律法規(guī)的行為進行監(jiān)督，在實施行政監(jiān)督過程中，由于行政人員的專業(yè)知識和工作內(nèi)容側(cè)重于行政管理，技術(shù)上需要中介機構(gòu)提供參謀。在市場經(jīng)濟條件下，設(shè)計已成為一種技術(shù)性商品，設(shè)計單位的行為受雇主觀點和利益影響，特別是一些雇主安全生產(chǎn)意識不強時，設(shè)計就不一定能完全體現(xiàn)全民和社會效益。而預(yù)評價單位則是從安全生產(chǎn)角度入手，對設(shè)計單位是否按照國家法律法規(guī)及技術(shù)標準進行設(shè)計作出鑒別評價，除了對雇主負責(zé)外還要對社會和生產(chǎn)安全性負責(zé)。它是行政機關(guān)實施安全生產(chǎn)行政監(jiān)督的一個必要程序。盡管安全評價機構(gòu)也是一種技術(shù)商品，也可能受經(jīng)濟利益影響，但參與安全預(yù)評價報告的審查備案和綜合管理則是行政機關(guān)對中介機構(gòu)的一種監(jiān)督。

3、從安全經(jīng)濟學(xué)理論講，安全預(yù)評價工作是投資少收益大的一項措施。安全工作雖不能體現(xiàn)直接的經(jīng)濟效益，但其隱性效益是顯著的。安全經(jīng)濟學(xué)上有一種理論，即安全效益金字塔關(guān)系：系統(tǒng)設(shè)計1分安全性=10倍制造安全性=1000倍應(yīng)用安全性。從這個角度講，工程設(shè)計階段對安全設(shè)施的投入與事故發(fā)生后進行亡羊補牢式的整改的投入，兩者是不能同日而語的。也就是說，在工程設(shè)計階段的安全投入是最節(jié)省的安全投入。因此，通過安全預(yù)評價對\"同時設(shè)計\"工作進行把關(guān)決不是可有可無的程序，而是具體體現(xiàn)\"預(yù)防為主\"的戰(zhàn)略性措施。

4、預(yù)評價與\"三同時\"是有中國特色社會主義的一種管理模式。據(jù)了解，西方國家并沒有由政府管理\"三同時\"這一制度。因為西方國家的管理模式是只重結(jié)果不重過程的，或者說是以結(jié)果為主要管理對象的。如果建設(shè)項目建成后不符合國家有關(guān)標準和規(guī)范是不允許投產(chǎn)的。而我國目前還屬于第三世界國家，生產(chǎn)力水平還不高，市場經(jīng)濟正處在逐步發(fā)展和完善的階段，法制也尚未十分健全，一些項目由于\"同時設(shè)計\"把關(guān)不到位、建成投產(chǎn)后發(fā)現(xiàn)存在隱患，有時只好遷就通融、維持現(xiàn)狀，或是從其他方面采取一些隔靴搔癢的\"補救措施\"。如某乳品廠曾建在傳染病醫(yī)院鄰近；福州西區(qū)水廠露天的過濾池南側(cè)2米多處建起了高層的居民區(qū)，一旦有人往水里投毒，后果不堪設(shè)想，只好采取一些臨時的\"防范措施\"等等。因此，在我國現(xiàn)有生產(chǎn)力水平和體制下，只有通過行政部門對建設(shè)項目的可研、設(shè)計、施工、驗收等各個過程實施監(jiān)督，才能真正從源頭上消除安全隱患，實現(xiàn)從事后查處向事前預(yù)防的轉(zhuǎn)變。如果沒有進行對安全預(yù)評價和\"三同時\"的有效監(jiān)管，那么生產(chǎn)安全事故和安全生產(chǎn)行政管理部門的工作量將大幅度上升。

二、當(dāng)前安全預(yù)評價工作存在的問題

1、安全預(yù)評價工作的法規(guī)需進一步適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展的需要。原勞動部3號令和10號令是原勞動部根據(jù)《勞動法》制定的與之相配套的國務(wù)院部門規(guī)章。隨著形勢的發(fā)展，這些規(guī)章已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前工作的需要。一是政府機構(gòu)改革不斷深入，一些行政職能已經(jīng)進行了劃轉(zhuǎn)，如衛(wèi)生職能已劃轉(zhuǎn)衛(wèi)生部門，安全職能已由勞動行政部門和原來的各工業(yè)主管部門集中劃歸安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，原勞動部3號令、10號令中\(zhòng)"勞動安全衛(wèi)生預(yù)評價\"的名詞已不適應(yīng)現(xiàn)在的情況。二是隨著《行政許可法》于今年7月1日實施，原國務(wù)院部門規(guī)章繼續(xù)實施的法律延續(xù)性亟待進一步明文確定。

2、有些建設(shè)單位負責(zé)人安全預(yù)評價工作意識淡薄。據(jù)了解，目前進行安全預(yù)評價的項目基本上屬于兩種情況。一是經(jīng)政府有關(guān)部門審批的、在可研或初設(shè)論證時由安全行政部門要求其進行安全預(yù)評價的項目；二是經(jīng)過安全評價中介機構(gòu)宣傳后建設(shè)單位才做的項目。此外，不少建設(shè)項目特別是非公有制企業(yè)的建設(shè)項目沒有進行安全預(yù)評價。一些建設(shè)單位負責(zé)人為了節(jié)省投資或其他目的，還通過各種關(guān)系說情，以求得省略安全預(yù)評價這一重要的步驟。這足以說明一些建設(shè)單位負責(zé)人對勞動安全\"三同時\"工作意識的淡薄。

3、安全預(yù)評價報告行政審批改為報備后的影響。國家安監(jiān)局、國家煤監(jiān)局《關(guān)于貫徹落實〈國務(wù)院關(guān)于取消第二批行政審批項目和改變一批行政審批項目管理方式的決定〉有關(guān)工作的通知》（安監(jiān)管技裝字[2003]68號）要求，建設(shè)項目（工程）安全預(yù)評價報告評審交由具備能力的行業(yè)組織或具備相應(yīng)資質(zhì)條件的社會中介機構(gòu)組織評審，實行專家評審和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門備案制度。但是，該文件中如何注冊這樣的中介機構(gòu)、專家應(yīng)具備什么條件等等問題，目前還沒有具體可操作的文件。預(yù)評價報告?zhèn)浒笇嵭蟹旨壒芾恚瑢Ω魇∝撠?zé)備案的預(yù)評價報告審查工作，國家局意見是根據(jù)各省具體情況自行決定。這一管理方式的改變，將可能因各種原因如由評價單位的內(nèi)部人員、退休人員自審或評價機構(gòu)之間相互\"結(jié)盟\"串審等而影響預(yù)評價報告的審查質(zhì)量。

4、安全評價中介機構(gòu)對安全評價工作的影響。安全評價工作是一項由有資質(zhì)的中介機構(gòu)承擔(dān)的專業(yè)性強、涉及面廣、技術(shù)要求高的有償服務(wù)工作。目前，安全評價資質(zhì)由國家安監(jiān)局統(tǒng)一批準，未進行分級管理。許多企業(yè)反映，由于安全評價機構(gòu)數(shù)量少，缺乏競爭機制，安全評價費用高，服務(wù)態(tài)度不好，這將在一定程度上影響安全預(yù)評價工作。安全預(yù)評價報告行政審批改為專家評審報行政部門備案后，一些評價機構(gòu)在報告評審工作中用市場經(jīng)濟的辦法搞隱性的業(yè)務(wù)聯(lián)盟，不僅破壞了技術(shù)市場的秩序，也影響了安全預(yù)評價報告的審查工作。

三、進一步搞好安全預(yù)評價工作的思考

1、有關(guān)安全預(yù)評價的法律法規(guī)應(yīng)盡快修訂完善。一是國家應(yīng)從現(xiàn)有安全行政體制出發(fā)，結(jié)合新的安全生產(chǎn)形勢，盡快制定可替代原勞動部3號令、10號令的國務(wù)院法規(guī)，使安全預(yù)評價工作的法律延續(xù)性體現(xiàn)得更加明確。二是盡快修訂《福建省勞動安全衛(wèi)生條例》，通過地方法規(guī)將以往開展\"三同時\"工作的一整套行之有效的措施法制化，使之體現(xiàn)依法執(zhí)法的連續(xù)性。三是可以比照其他\"三同時\"行政部門的管理辦法，如參照環(huán)境影響評價報告的做法，將安全預(yù)評價工作做為項目立項審批的依據(jù)；也可參照《職業(yè)病防治法》第十五條規(guī)定，在可研階段未提交安全預(yù)評價報告或安全預(yù)評價報告未經(jīng)審查同意的建設(shè)項目，有關(guān)部門不予批準。四是將安全預(yù)評價工作做為企業(yè)辦理工商營業(yè)執(zhí)照的前置。對不具備安全生產(chǎn)基本條件的建設(shè)項目，從設(shè)計階段就予以否定，避免造成不必要的浪費。五是新出臺的法規(guī)應(yīng)對不按規(guī)定進行安全預(yù)評價的建設(shè)單位提出制約措施，以確保政令暢通。

2、加強安全預(yù)評價工作的宣傳培訓(xùn)。一是通過報紙、廣播、電視、宣傳材料、會議等各種傳播媒介，廣泛宣傳安全生產(chǎn)法律法規(guī)，特別是勞動安全\"三同時\"工作的要求、程序等。二是經(jīng)常舉辦建設(shè)單位主要負責(zé)人安全生產(chǎn)業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)班，提高生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責(zé)人的安全素質(zhì)。三是通過安全\"三同時\"的案例分析，開展安全生產(chǎn)警示教育。通過這些宣傳、培訓(xùn)、教育工作，不斷增強建設(shè)單位主要負責(zé)人的安全\"三同時\"意識，增強用人單位從安全預(yù)評價開始開展安全\"三同時\"工作的自覺性。 3、建議國家安監(jiān)局盡快制定安全預(yù)評價報告審查備案的可操作性文件。對負責(zé)預(yù)評價報告審查的社會中介機構(gòu)應(yīng)具備哪些相應(yīng)資質(zhì)條件、如何注冊這樣的中介機構(gòu)等等問題予以進一步明確。通過制定更加具體的、可操作的實施細則，對安全預(yù)評價報告審查備案工作的原則性意見進行進一步細化和規(guī)范。

4、加強安全評價中介機構(gòu)管理。隨著安全評價中介機構(gòu)的增加和省外中介機構(gòu)的進入，安全評價市場競爭將日趨激烈，加強安全評價中介機構(gòu)管理迫在眉睫。一是要對中介機構(gòu)資質(zhì)實行登記、監(jiān)管，防止中介機構(gòu)在評價市場中無序競爭，擾亂技術(shù)市場。二是加強安全預(yù)評價報告審查備案監(jiān)督管理，對行業(yè)組織或社會中介機構(gòu)在組織安全預(yù)評價報告審查過程中的具體工作予以監(jiān)督，確保安全預(yù)評價報告的審查質(zhì)量。三是建議國家局對中介機構(gòu)資質(zhì)實行分權(quán)管理。如對中介機構(gòu)資質(zhì)實行分級審批，甲級資質(zhì)可在全國范圍內(nèi)開展評價工作，由省（自治區(qū)、直轄市）安監(jiān)局審核，報國家局審批，乙級資質(zhì)在省（自治區(qū)、直轄市）內(nèi)開展評價工作，由省級安監(jiān)局審批，便于實行屬地管理，使監(jiān)管工作更加直接有效。