安全生產工作“嚴不起來”的根源分析及對策建議

當前安全生產工作中最集中、最普遍、最突出和最致命問題仍是“嚴不起來、落實不下去”。“嚴不起來”和“落不下去”既表現為一個問題的兩個方面，又表現為一個問題的“因”和“果”?！皣啦黄饋怼笔恰奥鋵嵅幌氯ァ钡摹耙颉薄奥鋵嵅幌氯ァ笔恰皣啦黄饋怼钡摹肮?。由于“嚴不起來”，安全生產工作各項部署、決策、目標、計劃、任務、措施、責任常常懸空、放空、甚至落空；由于“嚴不起來”，安全生產工作中存在的不落實、難落實、假落實現象難以遏制、難以消除、難以根治；由于“嚴不起來”，安全生產工作只能是松一陣緊一陣、只能被動應付、只能忙于事后監督，缺乏應有的主動權。因此，必須采取有效的措施切實解決“嚴不起來”的問題。

一、“嚴不起來”的主要表現

1、把關審批“嚴不起來”。一是有關法律、法規設定的涉及安全生產的審查批準的事項通常集中在關系公共安全、危險性程度較高的行業、領域，有些審查批準權限只集中在省、市（地）兩級，這是提高生產經營單位安全生產門檻，從源頭上把關、消除隱患的重要手段。但有些地方卻將安全生產事項審查批準簡單地等同于一般的行政性審批，認為安全生產事項審查批準太嚴，會影響地方經濟發展，要將審批權限下給縣（市、區）一級。二是有些領導要求負責審查批準的部門適當放低審查批準的門檻、標準或減掉某些程序，極個別領導甚至要求讓一些不具備安全生產條件的生產經營單位通過審查批準等等。三是一些應納入審查批準范圍的生產經營單位沒有經過批準并納入有關部門正常的監管范圍，特別是在鄉、村兩級或城鄉結合部，一些無證的生產經營單位長期游離于監管之外，成為事故多發、易發的群體。四是負責安全生產事項審查批準的部門中的極個別人與一些不法業主搞錢權交易，沒有嚴格依照有關法律、法規和國家標準或行業標準規定的條件和程序進行審查、批準，放松要求、降低標準，為一些不符合安全生產基本條件要求的單位“開綠燈”、“行方便”。

2、日常管理“嚴不起來”。生產經營單位是安全生產工作最重要、最直接、最基礎的責任主體，而當前一些生產經營單位安全生產管理“嚴不起來”的問題非常突出：一是沒有嚴格落實有關法律法規規定的安全生產保障制度，安全生產投入不足，安全設施、設備落后、老化，生產經營作業場所條件、環境惡化，不具備起碼的安全生產條件。二是沒有建立安全生產管理機構或配備安全生產管理人員，缺乏應有安全生產規章制度，甚至沒有起碼的安全操作規程，設備管理、工藝管理、勞動管理松懈，安全生產日常檢查不到位、不嚴格、存在死角、漏洞、空白，違法指揮、違章作業、違反勞動紀律現象嚴重。三是沒有嚴格對新招收的從業人員進行必要的培訓，極個別單位特種作業人員沒有經過專門的培訓、無證上崗的問題較為突出，從業人員缺乏與本行業、本崗位工作相應的起碼的安全生產知識和技能。四是主要負責人不嚴格履行安全生產法定職責，對本單位安全生產工作不認真抓好，對存在的事故隱患不嚴格按要求整改到位，拖一天算一天，過一天算一天，最終導致事故甚至是重、特大生產安全事故的發生。

3、監督檢查“嚴不起來”。一是受經濟發展水平和安全生產工作條件制約，一些地方政府及其有關部門在進行安全生產監督檢查時，往往很難嚴格對照有關法律法規的規定逐條進行。二是政府及有關部門對生產經營單位的監督檢查過于集中在作業場所現場，而至于生產經營單位是否落實安全生產保障制度，是否建立并完善應急救援預案，是否對從業人員進行必要的培訓，主要負責人是否履行法定的安全生產職責等等最應檢查的內容則往往很少過問，很難對生產經營單位及其主要負責人產生應有的觸動，很難通過監督檢查促進其嚴格依法抓好安全生產。三是上一級政府對下一級政府、上一級部門對下一級部門、綜合監管部門對專項監管部門就安全生產職責履行情況及安全生產工作開展情況的監督檢查少，難度大，難以有效地推動各級各部門齊抓共管搞好安全生產工作，有開展監督檢查的有時則礙于情面也“嚴不起來”，不能、不敢直言存在的問題，使一些被監督檢查的政府、部門不能認真地對待自己在安全生產工作中存在的問題，并采取有效措施加以解決。

4、行政執法“嚴不起來”。一是有的執法部門對一些生產經營單位存在的安全生產違法行為和重大事故隱患只是發出整改指令書，但對于不按規定期限整改事故隱患的生產經營單位沒有及時采取相應的處罰措施，致使一些生產經營單位隱患長期得不到整改，如吉林中百商廈今年2月15日發生特大火災之前，有關部門已下達了7次隱患整改通知書，但該商廈沒有認真抓好隱患整改，最終釀成慘劇。二是有些負有安全生產監督管理職責的部門對一些嚴重的安全生產違法行為處罰力度不夠，使得一些生產經營單位安全生產違法行為可能得到的“收益”仍大于其“成本”（即違法行為可能被處罰所要付出的代價），導致違法行為屢屢發生、屢禁不止。三是一些干擾因素影響嚴格執法，主要有兩種情況。一種是一些地方的執法部門在對一些單位的安全生產違法行為進行處罰時，這些單位的負責人千方百計動用各種關系，甚至通過個別的領導打招呼，要求免予處罰或降低處罰額度，讓執法部門左右為難；另一種情況是極個別的生產經營單位尤其是一些無證小企業業主的暴力抗法行為，導致了敢于嚴格執法的執法人員人身安全難以得到保障，嚴重影響了正常執法的開展。

5、責任追究“嚴不起來”。一是一些地方對生產安全責任事故的行政責任追究制度執行不嚴格。有的地方領導認為生產安全責任事故對有關責任人追究行政責任不合理，因為地方政府、有關部門領導的重點、中心工作很多，安全生產只是其中一項內容，對事故責任人的處理主要應是對事故直接責任人的處理，處理政府及有關部門的相關負責人很“冤”。因此，一些地方在對事故生產安全責任事故的行政責任追究上還存在失之于軟或失之于寬的現象，一些在生產安全事故中負有不可推卸責任的政府、部門有關負責人得不到應有的處理。二是個別地方對生產安全事故直接責任人的責任追究存在不到位的問題，特別是一些一般死亡事故或個別重大事故的直接責任人，事故調查組雖然在調查報告中建議有關部門依法追究其刑事責任，由于多方面的原因，極個別事故的直接責任人并沒有被追究其應負的刑事責任，造成了極壞的影響。三是目前對重特大生產安全責任事故的調查處理，通常由有關地方政府或由政府指定安全生產監督管理部門會有關部門組成調查組開展調查，在提出對有關責任人的政責任追究建議意見時，有些部門的同志常常會在\"部門保護\"意識的作用下，千方百計要求不處理、少處理或從輕處理本系統的有關責任人，因此，要真正嚴肅追究有關人員的責任還有相當的難度。

二、“嚴不起來”的根源分析

1、思想認識不到位。有些地方的領導特別是主要領導對安全生產工作的極端重要性認識不到位，這是“嚴不起來”最深層次的思想根源。一是對立、顛倒了生產與安全、效益與安全、發展與安全的關系，認為安全生產工作抓得太緊、太嚴會影響經濟增長速度，會破壞招商引資的環境，存在重生產輕安全、保效益棄安全、經濟增長第一安全生產第二的現象。因而在實際工作中往往將安全生產工作作為一個必須服從于GDP增長需要、服從招商引資需要的“第二位”和從屬性工作。二是對安全生產工作假重視，有些地方領導對安全生產工作的重視只停留在口頭、停留在會議上，認為自己逢會必講安全生產，就是重視安全生產，抓好安全工作熱衷于搞形式、圖虛名，沒有實際可行的具體目標和措施。三是僥幸心理和迷信心理嚴重，認為安全生產工作抓得緊不緊、嚴不嚴不是主要和關鍵的，關鍵是要有運氣、要靠運氣，因而對黨中央、國務院和省級黨委、政府關于安全生產工作的一系列部署、決策，不是結合實際，提出可行的措施，認真加以落實，而是采取應付的態度開一場會作個講話，發份文件就算貫徹落實。四是在不少地方將安全生產工作看作是“燙手的山芋”，誰都怕沾、誰都怕管，最為突出的是縣鄉兩級政府分管安全生產工作的絕大多數是新提拔的、掛職的、排位最后的領導，不少問題難以協調解決，這實際上將安全生產工作“邊緣化”、“末位化”。

2、管理體制不適應。安全生產監督管理體制不適應安全生產監督管理工作要求的問題已越來越突出，這是客觀上造成“嚴不起來”的體制根源。一是管理模式的不適應。由于安全生產監督管理部門、質量與技術監督部門、勞動與社會保障部門、衛生部門等都依據相應的法律法規分塊負責應屬于整個綜合監管范疇的某一方面的監管工作，工作之中的矛盾、摩擦現象時有發生，造成了一種政出多門、各自為戰的狀況，大大地降低了安全生產綜合監管工作的統一性、有效性和嚴肅性。二是職能定位劃分不適應。按照現有的定位，各級安全生產監督管理機構除了承擔全社會安全生產的綜合監管職能外，還承擔了危險化學品、礦山和部分沒有主管部門的行業企業安全生產的直接監管工作，這種集“裁判員”、“運動員”職能于一體的職能配置，使安全生產監督管理部門很難處于一種超脫、中立和公正的地位，強化綜合監督管理。三是安全生產綜合監督管理機構規格、地位與其承擔的工作任務和工作責任極不相適應。目前國家安全生產監督管理局是副部級單位，但承擔大量牽頭工作，要協調、指導甚至監督檢查眾多正部級的單位，以這種“格低、權小、責大”的尷尬地位開展工作，其難度之大可想而知。而在一些地方出現的要安全生產監督管理以小權負大責、以有限職權負無限責任的“小馬套大車”的苗頭也非常值得注意。因為給予工作任務和工作責任卻沒有給予相應職權，這本身就不符合權責對等這一權力配置原則的基本原理和基本要求的。因此從某種程度說，以現有的安全生產監管體制，安全生產工作真是想“嚴”也“嚴不起來”。

3、監管體系不完善。安全生產監管體系不完善、監管機構設置逐級衰減導致一些地方安全生產工作的開展缺乏基本的承擔主體和依托力量，這是“嚴不起來”的組織根源。一是安全生產綜合監管機構未形成網絡化。安全生產綜合監管機構是政府加強安全生產工作的執行主體，應是一個必設的機構，但現實的情況卻是，目前全國還有約四分之一的地（市）、三分之一的縣（市、區）沒有設立安全生產監督管理機構的。通常，出過大事故或事故多發的地方，領導就重視些，機構設置到位、規格高、人員多、裝備好、經費足，而沒有發生過大事故或發生事故少的地方，領導就沒那么重視，機構設置遲遲不到位，有設立機構的也是規格低、人員少、裝備差、經費缺。這種“事故出機構”的狀況給全社會產生了一種錯覺，即安全生產監督管理機構可有可無、可大可小、級別可高可低、無足輕重。二是安全生產監督管理機構設置五花八門，規格高低不一，隸屬關系復雜多樣，這一狀況使得全社會很難認同其應有的權威性，實際情況也是如此，目前各級安監機構權威性不足、開展工作難的問題非常突出。三是全國安監機構設置呈上大下小、逐級衰弱的狀況。市、縣這兩級的安全生產機構非常薄弱，市一級的安監機構只有10個人左右，縣一級的安監機構只有3--5人，有些甚至只有1--2個人。人手少、設備差、經費缺已使一些安監機構連正常的工作都難以運轉，而在安全生產任務最重、事故多發的鄉鎮一級，則沒有專門的監管工作機構。

4、責任機制不健全。安全生產責任的承擔主體、傳導及約束機制不健全，是“嚴不起來”的機制根源。一是安全生產責任主體出現職能及責任的錯位，導致該嚴的“嚴不起來”。安全生產工作主要有三個層次的責任主體，即生產經營單位是安全生產的直接責任主體，負有安全生產監管職責的部門，是依法承擔安全生產監管責任的主體，各級政府及有關領導，是安全生產工作的領導責任主體，三者不可混淆，不可相互代替。在安全生產行政責任追究制度日益健全的情況下，有些地方出現政府及監管部門熱、生產經營單位冷的現象非常值得反思。由于過于強調政府領導及監管部門的安全生產責任，而忽視了對生產經營單位應承擔的責任，結果各級政府、監管部門花費大量的時間、精力去抓本應由企業自己承擔的安全生產日常檢查等工作，而生產經營單位這一最該“嚴”的主體卻“嚴不起來”，政府、監管部門則因為“種了別人的田，荒了自己的地”、自己應該履行好的職責也難以很好地履行到位，該嚴的方面也沒有“嚴”起來。二是責任傳導不順暢。有些地方各層次責任主體對自己在安全生產工作上應履行的職責和應承擔的責任不盡明確，工作只能等上級、靠領導推動，黨中央、國務院關于安全生產工作的一系列部署、決策及重要舉措等難以快速、準確地傳達、貫徹、落實到位，與此相關的工作責任也難以及時完整地落到相關責任主體上，有令不行、有禁不止、中間梗阻、政令不暢的問題時有發生。三是責任約束未完全硬化，目前對生產安全責任事故有關責任人的責任追究尤其是行政責任追究有關法律法規規定比較明確，但對于沒有及時認真貫徹上級安全生產工作部署、沒有認真抓好工作落實、沒有及時抓好隱患整改但又沒有發生事故的單位和有關人員，負有安全生產監管職責的部門卻沒有有效的約束措施。

5、政績評價不全面。安全生產工作情況沒有納入各級領導的政績評價內容，導致一些領導干部對政績觀的認識不全面，這是“嚴不起來”的重要根源之一。有些領導認為安全生產雖然是一個地方經濟發展和社會穩定的基礎與前提，但它不是政績表上的“加分”項目和“硬”項目，安全生產工作抓得再好、再緊、再嚴，也很難給自己的政績“加分”，很難形成政績的“亮點”，而GDP、招商引資、固定資產投資等“硬”指標不僅是發展的內容和發展的標志，更是顯示自己能力水平、魄力、業績的重要內容和重要標志，抓GDP、招商引資增長等可能得到的政績“預期收益”遠遠要大于抓安全生產工作的“預期收益”。在這種政績觀的驅動之下，安全生產工作只能讓路，只能靠邊，只能排后。因此，如不盡快研究制定對各級領導干部安全生產工作履職情況的評價標準，并盡快將安全生產工作情況納入各級領導干部的政績考核范圍，要從根本上消除“嚴不起來”將非常困難。

三、解決“嚴不起來”的對策建議

1、強化各級黨委、政府對安全生產工作的領導。一是將安全生產工作納入各級黨委、政府的工作全局。在新的歷史條件下，安全生產工作在全局中地位更加重要、更加突出，搞好安全生產工作，是自覺實踐“三個代表”重要思想的具體體現，是全面建設小康社會、統籌經濟社會全面發展的重要內容，是實施可持續發展戰略的重要組成部分，是政府履行社會管理和市場監管職能的基本任務。安全生產工作關系到大局、全局，關系到政府的形象，也關系到黨的形象、威信與執政能力，抓好安全生產工作，既是各級政府一次責無旁貸的重要工作，也應是各級地方黨委全局工作中的一項重要內容。二是切實強化地方政府一把手對安全生產工作的領導和在安全生產工作上的責任，地（市）、縣（市、區）級的政府安全生產委員會主任應逐步由政府一把手擔任，成員也相應由同級政府有關部門的一把手擔任，切實將政府及其有關部門行政一把手的安全生產責任落到實處。三是提高各級地方政府分管安全生產工作領導的權威性。尤其是地市、縣（市、區）級政府分管安全生產工作的領導，應逐步進入同級黨委常委，并擔任政府安委會的常務副主任，既體現出黨對安全生產工作的重視，也有利于切實加大安全生產工作的領導力度。

2、強化安全生產監管體制及監管體系建設。一是要按照“經濟管理職能和執法監督職能分開，安全生產管理與監督監察”分開的思路，逐步解決目前安全生產監督部門集“運動員”、“裁判員”職能于一體的問題，安全生產監督管理部門要減少其所承擔的安全生產直接管理的職責和直接審查批準的事項，超脫、集中地抓好安全生產的監督監察，抓好對有關各級地方政府、有關部門、生產經營單位貫徹黨和國家安全生產方針、政策、法律法規規章方面情況的監督檢查。二是提高安全生產監督管理機構的權威性，統一規范各級安監機構的設置。應盡快將國家安全生產監督管理局升為正部級，減少其由于級別偏低所帶來的工作難度，同時提出對全國各省、市、縣安監機構設置的指導意見，重點要加強市、縣（兩）級安監機構的建設，并探索在鄉鎮建立安全生產監督管理站或所，作為縣（市、區）級安全生產監管機構的派出機構，使安全生產監管職能延伸到鄉鎮一級。三是為消除安全生產監督管理過程中的“地方保護主義”影響，應逐步對省級以下的安全生產監督管理機構實行地方政府和上一級安監機構雙重管理的模式，即地、市、縣（市、區）級安全生產監督管理機構領導班子及其成員任免、調整等重大事項應征求上級安全生產監管部門同意。

3、強化安全生產責任落實與責任追究。一是要研究擬定安全生產責任書的規范格式，將各級政府、有關部門、生產經營單位等不同層次責任主體在安全生產工作中的責任范圍、責任內容、責任事項及責任要求具體化、明確化。如對各級政府及有關部門來說，重點要嚴格按照“誰主管誰負責”和“管生產（經營）必須管安全”的要求，逐級建立安全生產責任制，明確各位領導在安全生產工作上的分工及其責任。對于生產經營單位來說，重點是要依法落實安全生產各項保障制度，履行主要負責人安全生產法定職責，從制度、投入、管理、機構、措施等方面確保具備安全生產基本條件，依法實現安全生產經營。二是要按照定性要求與定量考評相結合的思路，制定安全生產責任制落實情況的考核評價指標體系及其標準，嚴格對各級政府、有關部門落實安全生產責任制情況的考評與監督檢查，逐步實現考評及監督檢查定量化，克服定性化、主觀化、模糊化。三是根據有關法律法規規定，研究并制定安全生產各有關責任主體因工作不落實或落實不到位，而釀成重、特大生產安全生產責任事故應負的責任類型、責任檔次、處理形式等的可操作性制度或規定，并加快研究出臺重、特大生產安全事故責任引咎辭職制度，推進責任追究制度化、規范化、程序化及公開化。四是對于貫徹執行安全生產工作方針、政策不力、沒有認真履地安全生產法定職責，工作不到位、不落實，但沒有發生事故的有關單位及有關負責人，要給予通報、問責、效能告誡或必要黨、政紀處分。

4、強化安全生產行政執法及執法監督。一是要加快安全生產綜合監管執法隊伍建設，可參照已設立專業執法隊的有關部門的做法，在?。ㄗ灾螀^、直轄市）、地（市）、縣（市、區）級分別設立安全生產綜合監管執法總隊、支隊和大隊，經依法委托后成為安全生產綜合監管的執法隊伍，切實解決目前整個安全生產監督管理系統行政執法力量不足、行政執法活動不到位的問題。二是強化安全生產行政執法，加大對安全生產違法行為的查處及經濟處罰力度。重點是依法對生產經營單位貫徹執行有關安全生產法規法律情況、落實安全生產各項保障措施情況、安全生產責任制執行情況及隱患整改情況等進行監督檢查，對于不具備安全生產基本條件、不落實安全生產保障措施、無證生產經營、生產經營單位主要負責人不履行安全生產法定職責、安全生產投入不足、重大事故隱患不及時整改等嚴重的安全生產違法行為，要依法加大經濟處罰力度，使生產經營單位及其負責人為其安全生產違法行為必須付出的“成本”大于或等于其可能得到的“收益”。三是建立嚴格的安全生產行政執法監督制度和行政執法錯誤責任追究制度，對各級負有安全生產監督管理職責的部門安全生產方面的行政執法活動進行必要的監督與檢查，確保與安全生產有關的執法活動及其執法人員的行為做到嚴格、公正、規范、文明。

5、強化安全生產工作在領導干部政績評價中的份量。一是要按照樹立和落實科學發展觀的要求，樹立正確的政績觀，從講政治、全面、發展、實踐和群眾的觀點來分析、考核及判斷各級領導干部的政績，將《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》中關于“把安全生產作為干部政績考核的重要內容”的規定落實到位，抓緊研究建立對各級各部門領導在安全生產方面的業績評價指標、評價標準及評價方法，并有機地納入各級領導干部的政績評價指標體系，使安全生產工作在領導干部的政績評價體系中占有相應的份量，以此引導和推動各級各部門領導真正重視并嚴格抓好安全生產工作。二是研究并出臺各級政府主要領導安全生產工作履職情況報告制度，由各級地方政府主要領導定期或不定期向同級人大常委會或上一級人民政府報告安全生產履職情況。三是進一步強化安全生產控制指標體系的作用，從今年起國務院安委會向各省（自治區、直轄市）下達的年度安全生產控制指標，這將對各級地方政府進一步加強安全生產工作發揮極為重要的促進作用，建議今后在條件成熟時以國務院名義向各省（自治區、直轄市）政府下達，并對控制指標完成情況進行定期通報，真正使安全生產工作能嚴格做到一級抓一級，一級對一級認真負責。