關于確立企業安全生產責任主體地位的思考

在安全生產工作眾多的主體中，企業無疑是最為重要的主體。《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》明確要求“落實生產經營單位安全生產主體責任”，黃菊副總理在今年的全國安全生產工作會議上強調指出“必須重視抓好基層和基礎工作，堅持標本兼治，促使各類企業建立自我約束、不斷完善的安全生產長效機制”、“企業是安全生產的主體，必須落實和強化企業在安全生產工作中的責任”。因此，確立企業的安全生產責任主體地位，理順各相關主體在安全生產上的權責關系，是我們必須加以研究的一個重要問題。

作為社會經濟活動的微觀主體，企業在安全生產工作全局中所處的地位最重要、發揮的作用最大、承擔的責任最重、得到的收益也最高，確立企業安全生產責任主體地位對抓好安全生產工作全局的關系和意義十分重大。

1、確立企業安全生產責任主體地位是安全生產工作適應政府職能轉變的客觀需要。黨的十六屆三中全會明確我國行政管理體制改革的目標是“加快形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”，按照這一目標，政府對整個社會經濟活動的管理不能按以前那樣“無所不知、無所不能、無所不包、無所不為”，而應是有所為有所不為，將那些不屬政府該管、管不了也不管好的應屬于市場、社會中介、企業和公民個人承擔的事務交由市場、社會中介、企業和公民個人承擔，成為“有限政府”。同時集中精力抓好屬于政府該抓的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等并對自己的行為負責，成為“責任政府”。安全生產工作事關改革、發展、穩定大局，是政府必須管好的宏觀事務，是企業必須抓好的微觀事項。通過近年來的政府機構改革，原來承擔安全生產行業管理職責的專業經濟管理部門已大量撤銷，大量的企業成為無主管部門的企業，在這種情況下，企業在安全生產工作上該管什么、怎么管、負什么責任，政府及監管部門對企業的安全生產工作該怎么管、管什么及管到什么程度是必須加以認真研究和界定的。顯然，由于政府、監管部門、企業三者在整個安全生產工作全局中所處的地位、職責不同，它們對安全生產所起的作用及應承擔的責任也不同的。政府是安全生產的領導主體，必須依法正確履行領導職責并承擔相應的領導責任，監管部門是安全生產的監管主體，必須依法正確履行監管職責并承擔相應的監管責任，企業是安全生產工作直接主體，它承擔的是安全生產最基本和最直接的責任。如果政府及監管部門用大量的時間、精力來代替企業抓本應由企業自己負責的安全生產日常管理、日常檢查和隱患查找等，其結果是將政府及有關監管部門應發揮的功能實際上降為企業內部負責安全生產日常管理工作機構的功能，從而導致政府、監管部門、企業三者在安全生產管理職責上的“錯位”，一方面政府及監管部門因為“包攬”了企業該管的安全生產工作，沒有更多的時間和精力抓好自己該管的工作，“種了別人的田，荒了自己的地”，另一方面企業作為主體應發揮的作用卻被弱化、淡化，這一狀況如不改變，整個安全生產工作必將陷入極為被動和無序的局面。因此，對政府及監管部門來說，抓好安全生產工作必須實現職能轉變，要從原來替企業抓安全生產工作轉變為督促企業自己抓安全生產工作，確立其安全生產的責任主體地位，讓企業管好自己應管的事。

2、確立企業安全生產責任主體是安全生產適應監管體制變革新情況的現實選擇。建國以來，我國安全生產監管體制經歷了多次的變動與調整，但由于安全生產工作在全局工作中的定位問題，整個體制基本上處于臨時或過渡的不穩定狀態，特別是2000年以來全國安全生產監管體制幾乎每年都在變，到目前也還沒有最終成型到位。而現有安全生產監管體制演變所出現的幾個非常值得關注的傾向，使得確立企業安全生產責任主體地位的緊迫性進一步顯現。一是在整個安全生產監管大格局不變的情況下，一些原由有關專業監管部門承擔的危險性大、風險程度高、技術性強、協調難、重特大事故易發多發行業、領域等的監管職責已逐步集中到安全生產綜合監管部門，使整個安全生產監管系統從上到下的履職風險不正常地增加，因為以安監部門現有的機構、隊伍、裝備、經費狀況，根本不具備承擔眾多高危行業和領域安全監管職責的條件，要使各項監管工作和防范措施真正到位更是難上加難，一旦這些領域或行業發生重特大事故，安全監管部門的工作人員被追究行政責任甚至是刑事責任必是“在劫難逃”，被追究責任的原因可能不是因為不認真不正確履行職責，而是因為給這一部門的職責是它根本無法承擔和不應承擔的。二是安全監管部門自身職責與其所負責任的不對稱問題更加突出，與所承受的壓力和承擔的責任相比，目前各級安全監管機構職權相對較小、權威性不足、以小權負大責甚至無權也有責、以有限職權負無限責任的的問題較為突出。三是安全生產監管部門承擔了煤礦、非煤礦山、危險化學品等安全生產許可證的發放與管理工作后，不得不把大量的時間、精力用于審核、發證及其監管工作，對這些領域、行業企業的安全監管將更為直接，而作為綜合監管部門的色彩會有所沖淡。面對以上三個方面的挑戰，安全生產監管部門應有清醒的認識和清晰的思路，合理界定政府、監管部門與企業在安全生產工作上的職責，合理確立企業安全生產責任主體地位，把自己工作的重點和著力點放到抓好對企業履行安全生產法定職責情況的監督與檢查上，監督企業真正管好抓好自己該管和該抓的工作，督促企業依法實現安全生產，而不是把企業該做的事兜過來自己做。

3、確立企業安全生產責任主體地位是現有經濟結構條件下做好安全生產工作的重要保證。西方發達國家經濟發展的歷程表明，當一個國家或地區人均GDP超過1000美元時，正是經濟結構變動最快的時期，同時也是事故多發并呈總體上升趨勢的時期。目前我國經濟發展正步入工業化的加速階段，經濟結構變動對安全生產工作產生了較大的影響。一是企業所有制結構多元化步伐加快，以三資、個體、私營、混合型企業為主體的非公經濟在整個國民經濟中所占的比重越來越高，不少三資、個體、私營、混合型企業已成為一些地方、行業發展的支柱或排頭兵，為推動國民經濟發展和確保社會穩定作出了突出貢獻。但不可否認的是，非公經濟成份的企業絕大部分是小企業，不少小企業的主要負責人及其從業人員安全生產意識淡薄、法制意識差、技術落后、工藝陳舊、管理水平低下，安全生產管理工作基礎十分薄弱，安全生產保障能力差，甚至不具備基本的安全生產條件，成為事故多發的群體。二是地區之間經濟發展的不平衡和差距加大，一些發達地區高危企業開始向經濟相對落后的地區轉移，而經濟不發達地區也將吸引高危企業的投資作為招商引資的重點之一，在一些地方，煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、民用爆破器材等高危行業的生產經營單位量大、面廣、分布散，不少小煤礦、小非煤礦山、小煙花爆竹生產企業安全生產投入不足、安全設施缺乏、安全管理粗放的問題非常突出，而不少危險化學品生產單位設備老化、安全生產投入欠帳、應急預案不完善的問題也長期沒有解決。三是用工結構中以農民工為主體、以臨時工為主要用工形式的狀況，使不少非公有制小企業集中了大量文化素質低下的從業人員，一些小企業的主要負責人為節約成本，對新招的員工不進行必要的安全生產培訓教育，不發給符合國家標準要求的勞動防護用品等等，從業人員在極為惡劣、危險的生產條件和環境下作業，冒險、蠻干、違規、規章作業的現象十分普遍。要解決上述問題，必須立足于發揮的企業主體作用，靠企業自身加強管理、增加安全生產投入，完善責任制，抓好安全生產工作的落實等，而政府及有關監管部門則要通過行政、經濟、法律、教育等手段嚴格監管、督促、引導企業成為安全生產工作主體。否則，政府及監管部門是絕對沒有可能也不應該再承擔所有應由企業自己承擔的安全生產工作的。

4、確立企業安全生產責任主體地位是企業依法履行安全生產法定職責、確保自身生存發展的必然要求。《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》明確指出：“做好安全生產工作……是企業生存發展的基本要求。”企業作為市場競爭的基本單位，依據需要獨立進行生產、經營、管理決策并對自己的決策承擔相應的責任。安全生產是企業決策必須認真考慮的重要問題，也是維系企業正常生產經營和管理活動的“生命線”。其一，安全生產是企業存在的基本條件。近年來我國不少企業發生重特事故后生產經營難以為繼，最終走向破產，已充分證明了這一點。其二，安全生產是企業正常開展生產經營管理活動的基本前提。當一個企業不具備基本的安全生產條件、處于極為危險或事故多發的狀況時，其主要負責人及有關的管理人員必須用大量的時間和精力用于抓隱患的整改或事故的處理與善后，職工的人心、情緒肯定無法穩定，其生產經營和管理活動也難以正常進行的。其三，安全生產是企業生產經營管理活動的重要內容，并貫穿于企業生產經營和管理活動的全過程，企業生產經營管理活動的方方面面一刻也離不開安全生產。其四，安全生產是企業應對市場競爭和企業社會責任約束不斷強化的需要。如SAI（社會責任國際）制定的企業社會責任標準即SA8000，對童工、強制雇傭、聯合的自由和集體談判權、差別待遇、懲罰措施、工時與工資、健康與安全、管理系統等方面作了規定，將對企業的發展產生重大影響，一個企業的安全生產保障能力及安全生產情況越來越成為國際市場上目標客戶選擇合作對象的重要考慮因素，成為企業進入國際市場的“門檻”之一。一個沒有良好安全生產環境和安全生產記錄的企業，將很難躋身國際市場，最終也難以成為永續經營和有核心競爭力的企業。因此，自覺確立自己在安全生產的責任主體地位，并依法履行安全生產職責，保證自己處于安全、穩定的良好環境下生存與發展，是企業最為理性的選擇。

企業安全生產責任主體地位包含多方面的內容，歸納起來主要有七個方面：

1、從作為市場競爭一個獨立的基本單位看，企業是安全生產工作的組織謀劃者。安全生產是企業不可推卸、責無旁貸的天然職責，搞好統籌與謀劃是企業作為安全生產責任主體的首要工作內容。一是建立安全生產統籌與謀劃的領導與組織系統，如安全生產委員會或安全生產工作領導小組等，由主要負責人任安委會主任或領導小組組長，并形成“主要負責人全面負責，分管負責人具體負責，其他領導相應負責”的領導格局，對企業的安全生產工作實施全面統籌、正確領導、合理規劃、科學安排、及時實施及有效控制，使安全生產工作“有人管、有人抓”。二是研究制定安全生產工作目標。由于所處發展階段和發展水平的差異，我國企業安全生產工作目標表現出一定的層次性，對于大部分的企業來說，安全生產工作主要以保障正常生產經營活動所應具備的基本安全生產條件為基本目標。而對于規模大、經濟實力強、外向程度高、立足于國際市場競爭的企業來說，安全生產工作則以實現安全生產與生產經營良性互動、建立完善的職業安全健康管理體系為高層目標。三是安全生產工作計劃的實施、控制與修正，即組織必要的力量，保持必要的力度，抓好安全生產工作目標、計劃的實施，全面了解計劃實施進展情況，及時解決存在問題，為做好下一輪計劃打下基礎。可見，企業安全生產工作的統籌與謀劃不是一次完成，也不是一個孤立、封閉和靜態的過程，而是一個持續改進、多因素關聯和開放的動態過程。

2、從各相關主體在安全生產工作格局中的地位看，企業是安全生產工作的主要實施者。在“政府統一領導，部門依法監管，企業全面負責，群眾監督參與，全社會廣泛支持”的格局中，“企業全面負責”是最重要和最關鍵的，因為只有企業才能及時、全面地將安全生產各項工作落實到位，承擔起主要實施者的任務。一是落實黨和政府關于安全生產工作的一系列方針政策、重大部署及重要舉措。黨和國家關于安全生產工作的方針政策、部署舉措往往是方向性、原則性的，企業除了召開會議傳達、學習、組織宣傳外，更重要的還應結合本行業、本單位實際，研究制定具體、可行的貫徹措施和落實辦法，消除和克服“以會議貫徹會議，以文件落實文件”現象，解決不落實、難落實和假落實的問題。二是實施企業安全生產管理的各項具體工作，包括擬定安全生產工作安排，明確安全生產工作重點，組織召開安全生產工作會議，開展內部安全生產的經常性檢查，協調解決安全生產工作中存在的問題，查找各類事故隱患并抓好整改，進行安全生產工作情況考評，實施安全生產的獎罰等等。三是實施安全生產的預防及防范措施，包括：落實安全生產設施與主體工程“三同時”規定；抓好企業重大危險源的普查、登記、建檔并進行定期檢測、評估、監控，提出相應的應急措施；制定完善重特大事故的應急救援預案，并組織必要的演練；落實企業內部生產經營各環節、各方面特別是重點、要害崗位的保護與防范措施等；四是實施改善安全生產基礎的各項工作，主要包括：制定安全生產的規章制度，開展安全生產的宣傳培訓與教育，搞好安全生產工作有關文件資料的登記建檔及管理，探索安全文化建設等。

3、從有關法律法規對企業的規定看，企業是安全生產保障制度的全面執行者。《安全生產法》、《危險化學品安全管理條例》、《安全生產許可證條例》等法律法規所確立的各項安全生產保障制度，企業必須不折不扣地執行。一是執行保障企業安全生產的各項基本規定，主要有：安全生產基本條件規定，安全生產投入保障制度、安全生產管理機構或安全生產管理人員配備規定，職工安全培訓及特種作業人員持證上崗制度，有關建設項目安全評價規定、設備管理規定、現場檢查規定、設備場所租賃承包中的安全管理規定、重大危險源的管理規定、不得與從業人員訂立“生死合同”的規定、對從業人員的工傷社會保險等方面的規定。二是企業負責人的安全責任制度，主要有：企業及其主要負責人依法建立和完善安全生產責任制，明確并落實企業內部各有關負責人、各部門、各崗位的安全生產職責；主要負責人依法履行安全生產六項法定職責，對本企業安全生產全面負責；主要負責人及有關安全生產管理人員的安全資格要求，真正具備與所從事的行業相適應的安全生產管理知識和能力。三是從業人員的權利義務制度，企業必須依法保障與落實從業人員在安全生產上的各種法定權利，包括知情權、建議權、批評權、檢舉控告權、拒絕權、緊急避險權、要求獲得賠償的權利，獲得勞動防護用品的權利及獲得安全生產培訓和教育的權利等。同時企業也要加強內部管理，嚴格督促與落實從業人員依法履行安全生產方面的義務，如服從管理，遵守安全生產規章制度和操作規程，接受安全生產培訓和教育，正確佩帶及使用勞動防護用品等。四是安全生產許可證制度，即煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、建筑施工企業、民用爆破器材等行業的生產企業必須依法取得安全生產許可證，方可從事生產。

4、從安全生產工作正常運行的基礎要求看，企業是安全生產投入的主要保障者。必要的資金投入是安全生產工作正常運行的基本前提，由于安全生產工作涉及主體的多元化，保證安全生產投入的主體也是多方面的。凡屬于公共安全所需的投入如公共安全基礎設施建設、公共安全隱患整改、公共安全技術基礎研究、政府及監管部門實施安全監管經費等，應由政府予以保證。而對于維持企業本身安全生產運行所需的相關投入，應由企業予以保障。《安全生產法》第十八條規定“生產經營單位應當具備的安全生產條件所必需的資金投入，由生產經營單位的決策機構，主要負責人或者個人經營的投資人予以保證，并對由于安全生產所必需的資金投入不足導致的后果承擔責任。”這一規定明確了企業作為安全生產投入主要保障者的法定地位。一是保障必要的安全生產投入是企業及其主要負責人必須履行的法定職責之一，企業維持自身安全生產所需要的投入由企業決策機構、主要負責人和個人經營的投資人負責籌措和保證。二是安全生產資金投入必須滿足企業具備基本安全生產條件的需要，通常是指維持企業具備動態的基本安全生產條件的直接投入，以及為保持這一條件所必須進行的相關管理活動的間接投入。在實際工作中，由企業依據有關規定和自身行業特點及工作需要提取并自主支配使用。三是企業及其主要負責人必須保證“本單位安全生產投入的有效實施”。安全生產投入的有效實施是指企業的安全生產資金必須及時、足額、持續地用于維持和改善安全生產條件及其管理中，不能挪作他用。具體說用于：企業安全設施投資、安全技術裝備購置及日常維護管理費用、安全生產宣傳培訓教育投入、勞動防護用品配備投入、企業安全生產管理工作經費，安全技術改造投入、隱患整改投入、應急預案演練經費、安全生產獎勵經費等。四是企業及主要負責人必須對安全生產投入不足承擔相應的后果，包括企業被責令停產停業整頓，主要負責人的處分及相應的經濟處罰，構成犯罪的還要承擔刑事責任等。

5、從安全生產相關的要素組合及運行看，企業是安全生產工作的有效管理者。安全生產管理是企業發展的永恒主題之一，安全生產的種種要素只有通過管理才能實現科學組合并有效地發揮作用。企業既是安全生產要素的直接提供者，也是安全生產日常工作的有效管理者。一是企業應依法設立安全生產管理機構或配備專兼職安全管理人員，并具備相應的安全生產管理知識與能力，具體承擔本企業安全生產日常管理組織、指揮、協調、檢查與落實。二是企業應采取有針對性的措施進行管理。各類企業量大面廣，行業門類眾多，產品技術特性千差萬別，工藝路、過程復雜多樣，加之從業人員素質參差不齊，每個企業在生產經營管理過程中存在的風險程度也不一樣，只有企業才最熟悉、了解自身的特點、安全生產工作現狀及存在問題，并采取有針對性的措施，對生產經營各環節、各方面的安全生產工作加以有效的管理。三是企業應對生產經營全過程的安全生產進行控制與管理，及時控制、消除生產經營過程中的每一個環節存在的風險與隱患，使安全生產各項防范措施得以全面落實。四是企業應加強對生產經營現場的檢查與管理。作業現場常常也是各類事故發生的現場，企業應通過組織日常檢查，督促有關人員嚴格遵守安全生產規章制度和操作規程，同時，對檢查中發現的隱患，能立即整改的必須立即整改，不能立即整改的必須報告企業有關負責人，現場檢查要有詳細完整的書面記錄。五是強化安全生產全員管理。企業通過建立安全生產責任制，制定安全生產崗位職責，健全勞動組織紀律，強化安全生產宣傳培訓教育等，使安全生產成為每個從業人員的自覺行動。六是通過發揮工、青、婦等作用，調動企業內部各方面齊抓共管搞好安全生產工作日常管理。

6、從安全生產對企業所能發揮的作用看，企業是安全生產的最大受益者。抓好安全生產工作，除了為全國或一個地區經濟發展、改革開放和社會穩定提供有力的保障外，企業實際上是最大、最直接的受益者，安全生產對企業來說，雖不表現為經濟“收益”的直接增加，但卻可為企業帶來間接、基礎、潛在、長期的無形效益，對企業發展的影響是全面、深刻甚至是根本的。一是企業通過認真抓好安全生產各項工作，有效地降低事故發生的概率，甚至可以避免事故的發生，減少事故損失，從而有效防止事故對于企業整體經濟實力的沖擊與破壞。二是通過安全生產工作的全面落實，有效地改善企業的安全生產條件和環境，企業生產經營活動得以穩健、持續地開展，避免因生產安全事故造成正常生產經營鏈條的中斷甚至企業的破產，為企業進一步發展壯大、增強實力提供了可能。三是通過安全生產工作的持續推進與改進，在企業內部營造出安全、舒適、體面的生產作業環境，并在此基礎上逐步建立起先進、科學、符合人性要求的安全文化，充分體現對人的生命與健康價值的關懷和保護，并將“以人為本”、“安全第一”、“預防為主”等理念有機地融入企業的總體經營理念和發展戰略之中，真正從戰略層次牢固確立安全生產應有的地位。四是將安全生產各項工作融入企業每個從業人員的自覺行動之中，全面提高企業的安全素質、改善企業的形象，使安全生產成為企業核心競爭力的重要構成要素之一。

7、從責權利對稱運行的角度看，企業是安全生產違法行為責任及后果的基本承擔者。根據《安全生產法》等法律法規的規定，企業作為承擔安全生產違法行為責任及后果的重要主體，實際上又包含三個層次：一是以整個企業為單位承擔責任；二是以企業主要負責人為主體承擔責任；三是以從業人員為主體承擔責任。從實際工作情況看，企業對自己的安全生產違法行為承擔的后果及責任主要有以下方面：一是承擔事故發生所遭受的各種損失，包括直接損失和間接損失，直接損失主要是指人身傷亡后必須支出的費用、事故搶救及善后費用和財產損失等，間接損失則包括停產、減產損失，工作損失價值及資源損失，補充新從業人員必須支付的培訓費及其他費用等。二是有些人員可能由于違章指揮、冒險作業成為事故的死亡或受傷者，或使自身的健康受到傷害，或從此部分喪失甚至全部喪失勞動能力。三是依法必須承擔的法律責任，主要有三個方面，第一方面是行政責任。行政責任又包括兩類，一類是行政處分，是指企業的主要負責人及其他有關負責人、管理人員及從業人員因違反《安全生產法》等有關法律法規規定，但尚未構成犯罪的行為而受到的制裁性處理，主要包括警告、記過、記大過、降級、降職、撤職、開除等。另一類是行政處罰，是企業或有關人員因違反安全生產法律法規規定依法應承擔的后果，主要有：警告，罰款，沒收違法所得及非法財物，停產停業整頓，安全生產許可證、采礦許可證、危險化學品生產許可證、經營許可證或營業執照等被暫扣或吊銷，企業被關閉、取締等，有關人員被行政拘留等。第二是民事責任。主要是企業因違反安全生產法律法規規定導致事故發生而給他人造成的人身傷害及財產損失，必須承擔的賠償責任及連帶賠償責任。第三是刑事責任，是指企業主要負責人及其他負責人、管理人員、從業人員違反安全生產有關法律法規規定導致事故發生，并構成犯罪的，依照《刑法》的有關規定必須承擔的刑事責任。