從美國農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略看我國貧困地區(qū)發(fā)展方向

中美之間的差別，最大的方面乃是農(nóng)村。與美國相比，就城市而言，許多方面北京、上海比紐約、芝加哥還好些；但一看農(nóng)村，中美差距至少30年。

美國農(nóng)業(yè)的成功不僅僅是因受益于得天獨(dú)厚的自然條件，更歸功于美國政府發(fā)展農(nóng)業(yè)的成功戰(zhàn)略。為了發(fā)展農(nóng)業(yè)，國家積極立法，政府負(fù)責(zé)執(zhí)行，農(nóng)業(yè)教學(xué)、科研、推廣一體化，財政、金融大力支持，對農(nóng)產(chǎn)品價格的保護(hù)使農(nóng)民始終保持種田的積極性，政府對農(nóng)產(chǎn)品的出口貿(mào)易的支持和保護(hù)，農(nóng)場經(jīng)營的專業(yè)化和規(guī)模化，環(huán)境保護(hù)和水土保持等等。這就是美國農(nóng)業(yè)成功的秘訣。

2003年12月至2004年6月，我受組織委派赴美國學(xué)習(xí)培訓(xùn)了半年。在美期間，我對美國的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略作了一些研究和思考，為探索我國貧困地區(qū)的發(fā)展、解決湘西州的“三農(nóng)”問題得到某些啟示，這是我作為一個中國貧困地區(qū)的官員去當(dāng)今世界上最發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)的最大收獲。

中美農(nóng)業(yè)的差別

美國不僅是當(dāng)今世界上唯一的超級大國，也是世界上農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的國家。而中美之差別，最大的方面恐怕在于農(nóng)村。如果說我國的城市與美國的城市差距不大的話，那么，農(nóng)村則相差很大。美國的農(nóng)民約有500多萬人，僅占全國總?cè)丝诘?%，農(nóng)產(chǎn)品2/3用于出口，占世界出口農(nóng)產(chǎn)品的一半，并以此達(dá)到其在國際上的政治經(jīng)濟(jì)目的；而我國有近9億農(nóng)民，占全國總?cè)丝诘?0%，卻是糧食進(jìn)口國，因而糧食安全問題仍然是中央憂慮的問題。美國農(nóng)業(yè)雖然高度發(fā)達(dá)，但其產(chǎn)值卻只占GDP的1.7%；我國的農(nóng)業(yè)相對欠發(fā)達(dá)，產(chǎn)值卻占GDP的14.8%。美國2359個縣中沒有一個縣的經(jīng)濟(jì)依賴農(nóng)業(yè)(按美國的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)收入占20%以上才算是農(nóng)業(yè)縣)；而在我國的2860個縣中，至少有半數(shù)以上的縣是經(jīng)濟(jì)上依賴農(nóng)業(yè)的。美國的農(nóng)民很富裕，不交農(nóng)業(yè)稅，還享受高額的農(nóng)產(chǎn)品價格補(bǔ)貼；我國(特別是西部地區(qū))的農(nóng)民多數(shù)很貧困，生產(chǎn)生活條件艱苦，享受不到城市居民同等的教育、文化、衛(wèi)生及社會勞動保險等權(quán)益。美國農(nóng)民人均耕地13.36公頃(1公頃等于15畝)，20%的農(nóng)場主有直升飛機(jī)和遙控拖拉機(jī)，半數(shù)以上農(nóng)民掌握互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過衛(wèi)星云圖預(yù)測天氣、產(chǎn)量，瀏覽期貨行情，在網(wǎng)上進(jìn)行交易；我國多數(shù)農(nóng)民是手工耕作，人均耕地不到1.5畝，基本上是靠天吃飯。美國農(nóng)村處處是青山綠水，森林茂密，飛禽走獸出沒其中，鳥語花香讓人留連；我國農(nóng)村許多地方植被稀少，水土流失，污染嚴(yán)重，一些珍稀動植物瀕臨滅絕，生態(tài)環(huán)境與美國相差甚遠(yuǎn)。

中美兩國，國土面積大致相等，但自然條件美國遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于我國：我國可用國土面積不到40%，而美國可用國土面積卻達(dá)67%，47%的土地是耕地和牧羊地，而且多為有利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)和規(guī)模生產(chǎn)的平原；我國農(nóng)村許多地方土地貧瘠，水澇災(zāi)害頻繁，而美國自然資源豐富，東有大西洋，西有太平洋，絕大多數(shù)地方土地肥沃，雨水充沛，河流和地下水豐富，光照時間長，可以說是世界上享受“上帝的恩賜”最多的國家。這些，我們是無法比的，也學(xué)不到的。但我們不能因此就說美國的農(nóng)業(yè)只是靠“上帝的恩賜”才發(fā)展起來的。美國農(nóng)業(yè)在漫長的歷史發(fā)展進(jìn)程中，也是不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷完善提高，最終積累了一套成功的發(fā)展經(jīng)驗，從而確立了其農(nóng)業(yè)領(lǐng)先世界的地位。

美國發(fā)展農(nóng)業(yè)的成功經(jīng)驗

高度發(fā)達(dá)的美國農(nóng)業(yè)，既得益于其得天獨(dú)厚的自然條件，更歸功于其發(fā)展農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略。

經(jīng)驗之一：完備的農(nóng)業(yè)立法。美國是一個法制國家。從政府到公民都講求依法辦事，而農(nóng)業(yè)從美國立國之初起就一直得到了法律強(qiáng)有力的支持和保障。200年來，一部部農(nóng)業(yè)法的出臺不斷地推動著美國農(nóng)業(yè)邁向新的臺階。1787年的《西北法令》解決了土地的分配和使用問題，為家庭農(nóng)場提供了土地。1842年的《宅地法》規(guī)定將土地?zé)o償給予有意定居的開拓者。同年出臺的《莫里爾法》規(guī)定聯(lián)邦政府為各州政府提供土地，創(chuàng)建“贈地學(xué)院”，對推進(jìn)農(nóng)業(yè)研究、技術(shù)推廣和培養(yǎng)農(nóng)民等起到了至關(guān)重要的作用。1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》成功地休耕了其境內(nèi)25%的農(nóng)田，從而提高了農(nóng)產(chǎn)品的價格，保護(hù)了地力，恢復(fù)了生態(tài)。1954年的《公法480》決定將剩余農(nóng)產(chǎn)品銷往國外，并用于對國內(nèi)低收入者的免費(fèi)食品券和低收入家庭學(xué)齡兒童的免費(fèi)學(xué)校午餐。《1973年農(nóng)業(yè)法》規(guī)定農(nóng)民可享受種植谷物和棉花的“補(bǔ)貼款”，以補(bǔ)償市場的差價。《1985年農(nóng)業(yè)法》對基本農(nóng)產(chǎn)品提供價格支持，以提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力，同時對影響環(huán)境的1600－1800萬公頃的農(nóng)田休耕10－15年。1996年，克林頓簽署了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改進(jìn)與改革法案》，宣布政府不再控制農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)量和價格，完全由自由市場來發(fā)揮資源的配置作用。不久，因受亞洲金融風(fēng)暴的影響，農(nóng)產(chǎn)品價格下跌，許多農(nóng)場破產(chǎn)，農(nóng)場主被迫改行。2002年，布什簽署了《2002年農(nóng)業(yè)安全及農(nóng)村投資法》，大幅度提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，在未來10年里，將聯(lián)邦政府補(bǔ)貼提高67%，總計達(dá)1900億美元。專家認(rèn)為，這將對世界以及中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生極大沖擊。美國農(nóng)業(yè)立法的歷史，展示了美國政府發(fā)展農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略意圖：一是將農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)給予特殊照顧；二是確保美國人民都能夠吃上健康、營養(yǎng)、安全的食品；三是通過農(nóng)產(chǎn)品出口制約國家戰(zhàn)略對手；四是促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)驗之二：政府對農(nóng)業(yè)高度重視。為了發(fā)展農(nóng)業(yè)，美國政府不斷充實農(nóng)業(yè)部的力量并增加其預(yù)算開支。現(xiàn)在，農(nóng)業(yè)部雇員多達(dá)10萬之眾，遍布全國每個縣，每年預(yù)算開支達(dá)600億美元，僅次于國防部、健康服務(wù)部、財政部和社保局，居第五位。美國政府抓農(nóng)業(yè)主要表現(xiàn)在五個方面。一是抓農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣：全國有69所“贈地學(xué)院”，即州立農(nóng)業(yè)大學(xué)，集科研、教學(xué)、推廣于一體，為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提供了強(qiáng)大的動力支持。二是抓食品安全：聯(lián)邦政府授權(quán)農(nóng)業(yè)部管制動植物的檢疫，以確保食品安全。三是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和水土保持：農(nóng)業(yè)部對國家森林和私有的土地及林、牧場進(jìn)行管理，以保證水土和生態(tài)保持良好狀態(tài)。四是向農(nóng)場主提供金融支持：農(nóng)業(yè)部按法定利率為農(nóng)場主購置土地、經(jīng)營農(nóng)場提供貸款，為農(nóng)村電氣化、水利和廢水處理系統(tǒng)、農(nóng)村社區(qū)進(jìn)步等方面提供金融支持。五是用食品計劃緩和社會矛盾：農(nóng)業(yè)部預(yù)算開支的60%用于食品計劃，保證給貧困者提供食品。為穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品出口增加的100萬個就業(yè)機(jī)會，農(nóng)業(yè)部更是采取了補(bǔ)貼、信貸以及非價格促銷等手段支持出口。

經(jīng)驗之三：推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合企業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)綜合企業(yè)是指與農(nóng)業(yè)有關(guān)的整個生產(chǎn)經(jīng)營的綜合體系，它包括農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸公司、食品加工工業(yè)、連鎖雜貨店和其他許多相關(guān)企業(yè)。在這一“農(nóng)工綜合企業(yè)”體系里就業(yè)的人數(shù)占全國勞動力的17%，大大高于農(nóng)業(yè)本身所能吸納的3%的勞動力。由于土地和農(nóng)業(yè)設(shè)備投資成本十分高昂，小型家庭農(nóng)場在美國已難以生存發(fā)展，而非家庭公司通常都擁有更多的資本，有利于生產(chǎn)經(jīng)營，抵御自然災(zāi)害和市場風(fēng)險，并能夠采取長期有效的環(huán)保措施。因此，近幾十年來，美國農(nóng)民不斷向城鎮(zhèn)遷移，農(nóng)場不斷向非家庭公司轉(zhuǎn)移。1870年，美國農(nóng)民還占全國總?cè)丝诘?2%，到1994年，已下降到2%。目前，美國五分之四的土地上只居住著占全國人口20%的農(nóng)村人口（多數(shù)從事非農(nóng)職業(yè)），而全職農(nóng)民僅216萬，僅占全國人口的0.77%。更多的農(nóng)民是兼職的，其非農(nóng)業(yè)收入大大高于本行，為2.2：1。

經(jīng)驗之四：合理的農(nóng)業(yè)區(qū)域分布、專業(yè)分工以及規(guī)模經(jīng)營。美國根據(jù)各地的氣候、土壤、雨量以及市場位置和銷售條件等將全國劃分為10個農(nóng)業(yè)作物區(qū)，形成作物品種的自然分工。東北部各州和大湖區(qū)主要是產(chǎn)奶區(qū)。阿巴拉契亞地區(qū)是主要的煙草產(chǎn)地。東部主產(chǎn)牛肉、水果、蔬菜和花生。密西西比河三角洲主要產(chǎn)大豆和棉花。依阿華州一帶是玉米主產(chǎn)地。北部和西部平原是小麥主產(chǎn)地。山區(qū)各州大部分地區(qū)飼養(yǎng)牛羊，太平洋地區(qū)主種水果、馬鈴薯、蔬菜和發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。在合理的區(qū)域分工基礎(chǔ)上，美國又將農(nóng)場分為商品糧農(nóng)場、煙草農(nóng)場、棉花農(nóng)場、飼料作物農(nóng)場、蔬菜農(nóng)場、果品和果仁農(nóng)場、家禽和雛雞農(nóng)場、奶牛場和畜牧場及普通農(nóng)場十類。這些農(nóng)場的規(guī)模都相當(dāng)大，商品糧農(nóng)場和畜牧場面積一般是600多英畝（1英畝等于6.07畝），棉花農(nóng)場則高達(dá)939英畝。合理的農(nóng)業(yè)區(qū)域分布和專業(yè)分工，在全國形成了優(yōu)勢互補(bǔ)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而大規(guī)模的經(jīng)營，使農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益顯著提高。

美國發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)驗對我國貧困地區(qū)發(fā)展的啟示

世界上最發(fā)達(dá)的國家發(fā)展農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗是否可供中國的貧困地區(qū)借鑒呢？結(jié)論應(yīng)該是肯定的。湖南省湘西土家族苗族自治州在我國貧困地區(qū)具有一定的典型性，成功地探索出該地區(qū)的發(fā)展途徑，對全國貧困地區(qū)應(yīng)具有一定指導(dǎo)意義和借鑒意義。湘西自治州總?cè)丝?65萬，其中農(nóng)業(yè)人口221萬，約占83%，農(nóng)民人均耕地0.82畝。該地區(qū)屬石灰?guī)r山區(qū)，巖溶干旱地區(qū)占多數(shù)，農(nóng)村一直沿襲著自給自足的單一傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，處于國家武陵山區(qū)貧困片中。解放以來，特別是近20年來，國家對湘西州給予了巨大的投入，湘西的廣大干部群眾也付出了艱辛的努力，經(jīng)濟(jì)社會有了長足的發(fā)展，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、農(nóng)民收入的增長仍低于全國、全省水平。同時，過去一些地方因盲目開發(fā)山地，過度砍伐林木，爭相采挖礦石，開辦高耗能、高污染的冶煉廠，使生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重破壞。根本的原因，一是山區(qū)生產(chǎn)生活環(huán)境十分惡劣，不具備就地發(fā)展的條件，尤其是不具備發(fā)展常規(guī)工農(nóng)業(yè)的條件，有的甚至不具備生存的條件；二是山區(qū)土地承載能力很小，可容納人口十分有限。

借鑒美國發(fā)展農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗，結(jié)合湘西州的實際，我認(rèn)為解決湘西州的“三農(nóng)”問題必須大力推進(jìn)以“退人還山”為主的生態(tài)移民和異地搬遷脫貧工程。為此，應(yīng)努力做好“三個轉(zhuǎn)移”、“四個加強(qiáng)”。“三個轉(zhuǎn)移”就是以退耕還林為契機(jī)，推動山區(qū)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，以確保退耕還林的成果不受損失和生態(tài)的恢復(fù)；對山林田土按政策進(jìn)行流轉(zhuǎn)整合，推動山林田地向大戶和公司轉(zhuǎn)移，以確保規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的有序推進(jìn)；對農(nóng)村勞力進(jìn)行培訓(xùn)和引導(dǎo)，推動農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，讓農(nóng)民走出大山，以確保農(nóng)村人口的逐步減少和農(nóng)民收入的逐年增加。“四個加強(qiáng)”就是加強(qiáng)城鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)力度，對貧困家庭學(xué)齡兒童實行免費(fèi)“義務(wù)教育”和職業(yè)教育，使兒童少年提前進(jìn)城，以提高其文化素質(zhì)和脫貧致富的能力，培植明天的希望；加強(qiáng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)，對農(nóng)村老弱病殘人員就地給予社會保障，確保老有所養(yǎng)；加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)力度，停止對山林的盲目開發(fā)，采取類似收購“小煙廠”生產(chǎn)指標(biāo)的方式逐步關(guān)閉染污嚴(yán)重的冶煉廠，以確保生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和優(yōu)化；加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)以及食品加工、生物制藥等產(chǎn)業(yè)，特別是要發(fā)展民族文化和生態(tài)旅游業(yè)，以確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性和新的經(jīng)濟(jì)增長點的不斷產(chǎn)生。

為實現(xiàn)這一目標(biāo)，國家和省應(yīng)調(diào)整政策，制定專門辦法，設(shè)立專門資金，州縣（市）成立專門機(jī)構(gòu)，各部門通力協(xié)作，財政、金融大力支持，教育、科研積極參與。在國家和省的指導(dǎo)下，州縣制定出近期、中期和遠(yuǎn)期規(guī)劃，通過試點，循序漸進(jìn)，逐步推廣。如此，少則3－5年，多則10年左右，一個富饒美麗的新湘西必將展現(xiàn)在世人面前。如全國的貧困山區(qū)照此實施的話，從根本上整體解決全國貧困地區(qū)的農(nóng)民致富問題也是完全有可能的，并且應(yīng)該是指日可待。