論科學發展觀條件下地方政府理念建設

竇立夫

摘要：科學發展觀條件下的中國地方政府面對的是變化了的行政生態，而首當其沖的是政府理念建設。地方政府發展的人本理念具體展開為人本維度、制度創新維度、法治維度、資源節約維度、新發展路徑維度。

關鍵詞：科學發展觀；地方政府；理念建設

中圖分類號：B035文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2005)08／09—0072—03

地方政府被國外研究者稱為“統治的腳手架”，地方政府理念則是整個施政系統的“靈魂”。因為凡屬國家內政的理論、政策和法律“都聚合在地方一級政府”。我國地方政府的理念由計劃經濟時期的政治一執行式到改革開放初期的分權一調適式，再到社會主義市場經濟前期的市場一效率式，正如美國行政學家理查德·D．賓厄姆所說“地方行政人員則必須學會妥善應付變革，因為他們不可遏制變化”。在新的科學發展觀的條件下，我國地方政府應當樹立什么樣的理念從而適應新發展環境提出的各種挑戰，有所作為是正確的態度。

一

科學發展觀條件下的地方政府理念應符合地方政府在整個政治體系中的實際地位，滿足其破解難題培養內生增長機制的要求和適應經濟全球化進程及行政生態變化的需要。具體可概括為發展一人本理念，即以人為本，以制度創新尋找新經濟社會環境下新的發展路徑，努力構建資源節約型社會和法治政府。

第一，樹立發展一人本理念，是因為它已成為事實上的經濟社會發展主體。在高度集中的計劃經濟體制下，中央政府幾乎壟斷了所有的有形資源，地方政府幾乎沒有自己獨立的利益，很難鼓勵地方政府的探索精神。中國共產黨第一、二代領導集體都認識到了過分集權的弊端，主張適度分權，從1980年起，實行“分灶吃飯”，出臺相關改革政策，實行多種形式的“劃分收支，分級包干”體制，承認了中央和地方財政各自的利益。從1985年起，實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”，進一步劃分了各級政府的事權。從1988年起，實行全方位財政包干體制，給予了地方政府更大的利益獨立性，地方政府也承擔了更大的責任。從1994年1月1日起，全國實行分稅制。按照“存量不動，增量調整”的漸進原則，照顧了中央和地方兩個積極性。把第三產業和農業稅種劃歸地方，有利于地方政府發展第三產業和資源開發，同時，把產業產品增值稅的75％、消費稅的全部劃歸中央，在很大程度上遏制了地方盲目發展價高、稅多、利大產業的傾向，從而為解決市場封鎖和地方保護主義問題提供了較好的條件。《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》進一步明確了地方政府的管理范圍和責任，“屬于全國性和跨省(自治區、直轄市)的事務，由中央管理，以保證國家法治統一、政令統一和市場統一。屬于面向本行政區域的地方性事務，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本，增強行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務，要區別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任”。以財政權力下放為主的地方分權的發展，使地方政府具有了十分明確而相對獨立的經濟利益和行為目標，中央政府和地方政府不再是單純的行政隸屬關系，而是具有了契約關系的性質。中共十六大又提出“把發展作為黨執政興國的第一要務”，“離開發展，堅持黨的先進性、發揮社會主義制度的優越性和實現民富國強都無從談起。地方政府作為區域經濟社會發展的主體地位已經奠定，地方經濟社會事業的發展意味著財政增長和資源增長，地方政府發展經濟社會事業的積極性得以充分調動。

第二，樹立發展一人本理念，是因為它能為破解地方難題培養內生增長機制提供動力。當前地方政府面臨著許多急需破解的難題，如農民增收緩慢，就業和社會保障任務重，區域發展不平衡，部分社會成員收入差距過大，資源環境壓力增加等。個別地方在經濟加快發展的過程中，又出現了一些新的矛盾，特別是投資規模偏大，部分行業和地區盲目投資、低水平重復建設比較嚴重，能源、交通和部分原材料供求關系緊張；糧食減產較多，違法違規占用耕地現象比較突出；社會事業發展滯后，上學難、看病難反映強烈等。按照中共十六大總結的黨的基本經驗，破解難題就是“用發展的辦法解決前進中的問題”。就地方政府而言，就是要樹立發展一人本理念，著力培育支撐持久發展的內生增長機制。其一要引進先進生產力，包括引進資金、項目、人才。發展關鍵靠人，發展目的在人，要切實以人為本。沒有人才，再多的資金、再好的項目也做不起來。其二要建設有利于發展的先進文化。地方需要先進文化為發展提供精神動力和智力支持，當前特別需要能激勵發展的創業文化，需要艱苦創業、自主創業、全民創業的精神。其三要堅持富民優先、善待百姓。落實科學發展觀，關鍵要樹立正確的政績觀，大力弘揚求真務實精神，要辦實事、講真話、求實效。政府官員不能口號喊得很響，工作落實走樣。一些地方搞不切實際的政績工程、形象工程，不僅侵犯了老百姓利益，失了民心，也搞亂了一個地方的發展環境，這種現象必須得到有效遏制。其四要推進地方政府管理創新。推進地方政府管理創新，關鍵是進一步轉變政府職能，同時推進地方政府運行機制創新，做到決策、執行和監督相協調；推進管理方式創新，加快電子政務建設，以及適應政府管理創新要求的高素質的公務員隊伍建設。努力提高地方政府的預見性和適應性，強化快速反應能力，改進工作效率，降低運行成本，提高管理和服務水平，以更好地承擔科學發展觀條件下經濟社會發展的重大歷史責任。以上內容都離不開以人為本，尊重人、理解人，釋放每一個人的熱情和積極性，從而為破解區域難題培養內生增長機制提供動力。

第三，樹立發展一人本理念，是因為它能適應經濟全球化、行政生態變化的需要。經濟全球化的過程也是經濟政治化的過程，它使得政府行政活動超越國界而廣泛參與國家間、政府間的聯系與合作。一些國際組織，如WTO、IMF運作時都是政策決定權向次級地方組織下移，地方政府擁有了更多處置地方公共事務的權力。有的區域組織在解決一些重大國際問題時，也會直接與地方政府組織聯手，共同合作完成研究與治理項目。這些項目支持強化了地方政府在公共事務管理中的地位。而全球化是以規則為基礎的。在全球化時代，行政生態環境日新月異，社會需求日趨多元化，政府難以包攬所有壟斷性公共服務，而應該“轉為一種把制定(掌舵)同服務提供(劃槳)分開的體制”，“選擇把自己局限于政策和指導從而把實干讓給他人去做”，從而有所為有所不為。這就要求地方政府運作的基本規則從過去運用行政權力進行強制性干預，轉變為通過制度供給引導服務對象按照政府規范實施行為，即由權力行政轉為符合發展一人本理念要求的規則行政。不僅如此，要按照規范和公開原則，合理設定權力運行程序，健全行政程序規則，確保各種行政權力按照必經程序規范運作，嚴格限制自由裁量權，并對違反程序的行為予以處

罰。此外，應提高信息公開化的程度，除依法應當保密的事項外，應及時公布各項行政法規，特別是要公布那些影響相對人權力和義務的行為標準或工作程序，以增強執法的穩定性和公正性。不能不正視的是，隨著國外資本的大量涌入，西方發達國家必然會把我們政府管理中與世貿組織和其他相關國際組織基本法律原則相背離的問題提上議事日程。跨國公司一旦大規模進入我國，也必然會把他們在別國享受的待遇移植到我國來，對政府及有關部門提出各種合法的正當要求，迫使我國政府徹底消除各種違規行為，減少政府施政的隨意性和無序性。

二

發展一人本理念作為科學發展觀條件下中國地方政府的一種選擇，其根本的問題集中在對公共控制的負責任。地方政府承擔全面、協調、可持續發展的重任就要對地方公共體制和公共組織進行轉型，以大幅提高組織效能、效率、適應性以及創新的能力，并根據科學發展觀的要求，變革組織目標、組織激勵、責任機制、權力結構和組織文化，以完成這種轉型過程，重塑地方政府理念。

第一，人本維度。“以人為本”是科學發展觀的重要內容，當今時代也是管理人本化的時代。對地方政府而言，“人本理念”就是要反“官本位”，將區域視為公民的聚集而不是官僚的擴展。這一理念要求地方政府規章與行為都要以服務為準則，而不是單純的統治與管理。即使是在履行統治與管理職能時，也要始終貫徹服務精神，以順應人性的內在要求。當前，地方政府宜做好以下5個方面的工作：一是應該有足夠的服務供應者，為公民提供真正的選擇；二是發現公民真正、準確的需求資源；三是為公民提供不同服務提供者的質量和成本等有用的、明確的信息；四是地方政府需精心構建市場規則并加以實施；五是在構筑市場時，地方政府應該特別關注平等權問題。

第二，制度創新維度。這一維度是變化了的行政生態與服務內容所要求的。實踐已經證明，制度變遷對經濟增長的影響是十分明顯的。在地方政府競爭中，每一個地方政府都有自己的比較優勢和比較劣勢，但是有一個比較優勢往往會彌補所有的比較劣勢，一個比較劣勢往往也會使所有的比較優勢蕩然無存，這就是制度創新。地方政府制度創新實際上是制度供給主體解決制度短缺，從而擴大制度供給以獲取潛在受益的行為。其目的在于增加全社會的預期收益，促進社會變革的進行和成功。目前需做以下三方面工作：一是摸清制度短缺領域；二是制度創新的預期收益有哪些；三是創新主體的主觀意愿和能力如何?

第三，法治維度。法治化既是建立和完善市場經濟體制的前提條件，更是科學發展觀的基礎性要求。法治化要求地方政府依法執政、執法合法、司法合法和結果合法。要強化各級地方政府的法治理念，不斷加強政府自身的法制建設，努力提高政府的依法行政水平。各級地方政府及其工作人員，要牢固樹立、嚴格遵守憲法和相關法律法規的理念，徹底改變目前普遍存在的地方政府行為的隨意性與主觀性，明確界定政府自身的職能范圍，變無限政府為有限政府，使地方政府行為受到國家法律和國際規則的有效規范與制約。

第四，資源節約維度。資源節約是指地方政府在生產、流通、消費等領域，通過采取法律、經濟和行政等綜合性措施，提高資源利用效率，以最少的資源消耗獲得最大的經濟和社會收益，保障經濟社會可持續發展。地方政府要將節約資源提升到政府理念的高度來認識，把建立資源節約型社會的目標納入地方經濟社會發展規劃之中。要像實施計劃生育、保護環境一樣，將“控制人口、節約資源、保護環境”共同作為地方政府執行的基本國策，不僅要把建立資源節約型社會這一目標納入地方經濟社會發展規劃之中，而且要以此為依據建立綜合反映經濟發展、社會進步、資源利用、環境保護等體現科學發展觀的指標體系，實現政績指標與綠色指標的統一，徹底改變片面追求GDP增長的行為。

第五，新發展路徑維度。科學發展觀條件下地方政府要及時轉換經濟發展的路徑和模式，走有地方特色的循環經濟之路，即模擬自然生態系統的運行方式，遵循其特有的運行規律，實現特定資源的可持續利用和總體資源的永續利用，以促進經濟活動的生態化。地方政府要通過經濟杠桿等手段，倡導符合可持續發展的循環經濟模式和綠色消費方式，實現經濟社會與資源環境的協調發展，改變“高投入、高消耗、高排放、不協調、難循環、低效益”的粗放型經濟增長方式，逐步建立新型國民經濟體系。要盡快建立以節能、節材為中心的新型工業生產體系。通過技術進步改造傳統產業和推動結構升級，盡快淘汰高能耗、高物耗、高污染的落后生產工藝，形成有利于資源可持續利用和合理的環境保護地方產業分工格局。針對進口多為高附加值的產品和服務，而出口多為一般低附加值的制造業產品，單位價值的進口與單位價值的出口消耗能源不同所形成的國際間能源需求轉移的實際情況，對高物耗、高能耗、高污染的初級產品出口加以控制。按照新型工業化道路的要求，推進地方國民經濟和社會信息化，促進產業結構優化升級。

(作者單位：南京大學)

責任編輯：耕夫