非洲五國執政黨如何領導國家扶貧

孫承波　梁安平

盧旺達、剛果（布）、多哥、幾內亞、赤道幾內亞等五個中西部非洲國家的執政黨從實際出發，把減貧工作作為發展經濟、維護社會穩定、爭取民心和鞏固執政地位的重要工作來抓，建立了專門的機制，采取了若干有效的做法，取得了一定成效，其做法和經驗值得關注和研究。

五國貧困化現狀及原因

當前，上述五國的貧困化問題十分嚴重。盧旺達1994年大屠殺導致了100萬人死亡、300萬人流亡國外，并留下無數的孤寡和殘疾人。目前，在全國仍有60.3％的人口生活在貧困線以下，40％的人口為文盲，人均預期壽命不到49歲，43.7％的兒童體重不達標。由于受民主化浪潮的沖擊和世界經濟衰退的影響，多哥1995年全國貧困率和赤貧率分別達72.6％和57.4％；超過三分之一的人口沒有固定住房，無法享受醫療和接受基礎教育。剛果（布）3次內戰使經濟、社會和行政基礎設施遭到嚴重破壞，國家經濟急劇衰退，人民貧困加劇。

五國貧困人口大多集中在農村和城郊地區。盧旺達和多哥分別有96％和79％的貧困人口生活在農村地區。在貧困人口的結構方面，農村人口尤其是偏遠地區的農民和無地農民，以及戰亂造成的難民、婦女、殘疾人、城市失業者、艾滋病患者等等都是各國的主要弱勢群體。

五國執政黨認為，非洲的貧困化主要原因有以下幾個方面：（一）長期的殖民掠奪和不合理的國際政治經濟秩序；（二）非洲國家獨立后的發展戰略和政策的失誤；（三）20世紀90年代民主化浪潮導致非洲國家部族沖突和戰亂，進而造成政局動蕩；（四）人口增長過快，與經濟發展速度失衡；（五）艾滋病等疾病阻礙經濟發展；（六）西方制裁與援助減少；（七）世界性經濟危機的影響。

五國執政黨重視減貧問題

基于以上認識，五國執政黨普遍感到，貧困問題在本國十分突出，減貧工作不僅關系國民經濟的可持續發展和社會穩定，而且關系到執政黨能否繼續執政。因此，各國執政黨在選舉中提出的重要承諾之一就是減少貧困，選舉后也將推行減貧戰略視為維系民心、保持執政地位的關鍵。這一點主要體現在如下方面：

（一）將減貧納入黨的競選綱領和執政目標。為了有效地減少貧困，這些國家的政黨及其總統候選人在選舉中均將減少貧困、提高人民生活水平作為施政綱領和執政目標之一，并做出了具體承諾。在取得大選和議會選舉勝利后，總統和執政黨將減貧工作作為實踐選舉諾言和施政綱領的重要方面加以貫徹實施。多哥人民聯盟副總書記阿吉求表示，該黨將減貧工作看作是該黨以民主、公開和負責的方式執政并確保資源和財富在全社會公平分配的重要保證之一。盧旺達愛國陣線針對本國情況，將經濟恢復和減貧作為國家復興計劃的核心內容。剛果勞動黨主席薩蘇總統在2002年總統競選時提出了“新希望”社會計劃，其中減貧和促進經濟增長就是基層社會計劃的要旨。

（二）推動政府制定減貧戰略和綱要，提出具體目標。上述國家執政黨充分利用執政資源，推動本國政府將減貧工作納入國家發展戰略，并專門制定減貧計劃。盧愛陣在全國調查研究的基礎上，推動政府提出了《2020年發展計劃》，并于2002年6月通過了減貧戰略文件。幾內亞統一進步黨和政府經過全民大討論，通過了《減貧戰略》框架文件，其目標是實現國內生產總值年均增長5.2％，2010年達到10％。剛勞黨提出了“新希望”社會計劃，制定了減貧戰略文件，提出了經濟增長和消除貧困的目標，并將黨的新千年發展目標納入國家發展的戰略目標。

（三）在黨和政府內成立專門減貧機構。五國執政黨為了實現減貧戰略目標，均在黨內和政府中成立了專門機構，確保減貧計劃的制定、實施和監督。盧愛陣為保證減貧政策的切實貫徹執行，在中央設立了專門的經濟金融委員會，每年專門向總統報告工作。赤幾成立了國家農業促進研究院，向農業部門提供資金和服務，培訓小農，推動農業職業合作社和協會的發展。2002年，幾內亞統進黨為充分發揮其在減貧斗爭中的核心作用，在總統的直接支持下，在青年組織基礎上設立了農民組織，并在全國各地區都設立了辦公室。剛勞黨提議政府成立了一個全國反貧困斗爭委員會，領導和協調各有關職能部門制定減貧戰略。

（四）、黨的高層領導和各級組織重視減貧工作。五國執政黨中央和各級地方組織均十分重視減貧工作。幾內亞統進黨名譽主席孔戴總統為支持該黨青年組織組建的“幾內亞農民組織”，不僅提供了50公頃土地和建立了2處示范農場，還親自出資購買了150輛拖拉機贈送農場，并為農民組織的啟動提供了全部資金。盧愛陣主席卡加梅總統每年親自聽取該黨中央經濟金融委員會關于減貧問題的專門報告。各黨還十分重視動員黨的各級組織力量參與減貧工作，尤其是發揮各級干部、婦女和青年組織的作用。剛勞黨已派遣大批干部到農村地區幫助、指導和帶領農民從事生產，共同參與減貧工作。

（五）推動政府外交為減貧工作服務。由于國家經濟困難，五國執政黨和政府在解決貧困化問題的過程中，均十分重視通過外交手段爭取國外援助和支持。赤幾在實行減貧計劃的過程中，通過政府的外交努力共爭取到非洲開發銀行37.5億非洲法郎的貸款，該項資金為減貧計劃的啟動和實施發揮了關鍵作用。剛果（布）政府積極與國際貨幣基金組織（IMF）等國際金融機構進行談判，簽署有助于減貧和經濟增長的“結構調整計劃”。盧旺達政府與IMF一起制定了減貧和發展計劃，并將鞏固與世界銀行、IMF、歐盟、世貿組織等國際組織的合作視為外交重點之一，以便積極爭取外援，促進經濟增長和減貧工作的發展。

加強減貧工作的主要措施

五國執政黨及其政府在實施減貧戰略的過程中，根據各國的實際情況，主要采取了以下措施：

（一）重視促進農業的發展。由于幾內亞等國大部分人口從事農業，貧困人口在農村較為集中，因此，各國都十分重視農業的發展，不斷加大對農村地區的投入和推動農村的發展，以解決農民的貧困問題。赤幾將農業視為實現經濟發展和國家糧食自給自足的優先領域之一。幾內亞將農業、畜牧業、林業等確定為重點行業，并大力為青年在這些行業中創造就業機會，確保農業生產有足夠的勞力。多哥將農業視為減貧工作的戰略基礎之一。剛果（布）的減貧戰略文件也將振興農業作為其基層社會計劃的重要內容之一。盧旺達將農村發展及農業轉型列為減貧戰略的首要目標。為了促進農業的發展，這些國家還專門成立了農業咨詢服務機構、合作社組織，培育國內農產品市場，并利用世界銀行貸款培訓農民等。

（二）加強教育和培訓工作。在實施減貧戰略的過程中，五國均十分強調促進人力資源開發，努力提高貧困地區勞動者的知識水平和生產技能。幾內亞將普及農村地區的基礎教育、提高入學率、加強業余教育和改善各階段教學質量作為根治貧困的重要手段。赤幾農業研究院不僅負責農業科技的研究，還直接負責領導和組織對青年農民的培訓工作。盧旺達政府2003年通過并實施了《全民教育行動計劃》、《2003—2008年教育戰略計劃》，并啟動了小學免費教育計劃，小學入學率大幅提高。

（三）加強基礎設施建設。鑒于基礎設施落后是非洲國家貧困化的另一重要原因，五國都十分重視加強基礎設施建設。幾內亞提出將基礎公共設施的建設作為減少貧困和發展經濟的重要手段，并將醫療體系、農村水利、電力、住房等基礎設施建設作為政府工作的重點之一。多哥政府采取了較為系統的措施，國家為基礎設施建設提供資金、技術和培訓，鼓勵各地建設公路等設施。剛果（布）政府則通過在各大城市輪流舉辦獨立日慶祝活動的方式，帶動各地基礎設施的改善。

（四）鼓勵外資和私營企業發展。各國執政黨普遍認識到，只有靠經濟的發展才能逐步消除貧困化問題。為此，五國黨和政府都做出巨大努力創造良好的政治、社會和投資環境，吸引外國企業到本國投資設廠，并積極鼓勵本國私營企業的發展。在加強穩定與安全的基礎上，強調實行“權力下放”、“良政”和“民主”，提高透明度，反對腐敗，創造良好的投資環境。五國都制訂一些方便投資者的法律和制度，如盧政府為吸引外國投資者，設立專門辦公室，簡化審批程序，投資者在15天內就可以辦好投資手續。

減貧工作中存在的問題

（一）對減貧工作的認識仍參差不齊。由于社會體制、經濟發展水平的局限，五國執政黨和政府對減貧的認識雖有所深入，但尚不全面。比如，多數黨對自力更生的重要性認識不足，過于看重外援，存在等靠要的思想。此外，五國執政黨對減貧的認識水平也參差不齊。多哥人盟和幾內亞統進黨對減貧問題的認識相對全面和統籌兼顧，其減貧戰略包含了加強政治制度和法制建設、產業結構調整以及財政、教育、醫療、衛生政策，并且考慮了比較完善的監督機制和后續行動。相比之下，有的政黨的減貧措施過于簡單粗淺，不夠系統。

（二）對減貧工作的投入不足且嚴重依賴外援。由于這些國家經濟嚴重困難，黨和政府雖然重視減貧問題，但由于國家財政入不敷出，難以向貧困人口提供長期穩定和實質性的資助和扶持。剛果（布）政府千方百計努力爭取，才勉強使公務員能發上工資，而且政府還面臨著安置退伍軍人、難民等諸多緊迫問題，在基礎設施建設和減貧工作方面很難進行實質性投入。多哥由于財力有限，也不得不依據西方減貧標準來制定和修改本國的減貧戰略。

（三）剛果（布）等國減貧工作面臨國內反對派掣肘等困難。剛果（布）政府已同反政府武裝簽署?；饏f議，但反政府武裝卻屢屢違約，不斷破壞鐵路和搶劫財物，嚴重阻礙了剛果（布）鐵路私有化計劃的推行。多哥政府采取種種措施力圖修復與歐盟的合作，以爭取更多的投資與援助。但多哥國內反對派為了搞垮政府從中竭力阻攔，導致多哥與歐盟關系遲遲沒有進展。多哥14年間未獲得歐盟提供的任何援助，嚴重滯后了減貧計劃的實施。

（本文責任編輯：季仰舒）