俄羅斯普京式政治體制改革

朱曉妹

普京自2004年3月連任以來，為進一步強化總統權威，構筑具有俄式特點的政治體制，維護國家統一與安全，促進經濟快速發展，依靠較高的民意支持率和連任后較大的施政自主性，大刀闊斧地推進政治體制改革，效果顯著。但是，由于改革剛剛起步，且尚有許多不完善之處，在實施過程中仍會遇到一些問題和阻力，俄要建立真正高效、順暢的國家權力體系任重而道遠。

推進政治體制改革，重組國家權力體系

普京連任以來，本著加速發展、權威治國的理念，著力整頓權力秩序，并以別斯蘭人質事件為契機，繼續深化政治體制改革，基本理順了總統、政府、議會、政黨的關系。近一年來，普京在推進政治改革方面主要采取了如下舉措：

（一）大力扶植統一俄羅斯黨并改組政府，基本確立以總統為核心、府院為支撐的“三位一體”政體構架。普京吸取葉利欽時期府院相爭內耗激烈、國家政權機構運轉受到嚴重干擾的教訓，開始運用扶嫡遏異己手段，拉統俄、壓俄共，在2003年底杜馬選舉中，動用行政資源助統俄參選獲勝，奪取杜馬主導權，從而建立總統對議會的有效控制。之后，普京在大選前后大幅改組政府，任命與自己有相同執政理念的弗拉德科夫為政府總理，組建以強力集團為班底的聽命于己的“技術型小政府”，從而建立總統對政府的絕對控制權。從此，俄政壇以總統為絕對權威的“三駕馬車”得以按普京意愿有效行駛和運轉。

（二）改變聯邦主體行政長官選舉辦法，強化國家垂直權力體系。針對原有的國家垂直管理體系結構松散且運作不力，總統派駐七大聯邦區全權代表沒能發揮實際作用，地方利益集團利用州長選舉營私舞弊等漏洞。普京提出將各聯邦主體行政長官由直接選舉產生改由國家元首提名，經該聯邦主體立法會議批準產生。在去年12月3日杜馬通過的政治體制改革法案中規定，總統在聯邦主體行政長官任期屆滿35天前提出候選人，地方議會應在14天內予以批準；如果地方議會三次否決總統提名，則總統有權解散地方議會。此舉一方面大大削弱了地方政府的自治能力，減少了其與聯邦中央抗衡的本錢，強化了以總統為核心的垂直權力體系，另一方面也擴大了地方議會的權力，使地方領導人對本地區發展負起更大責任，并把本地區發展同國家整體利益緊密結合起來，有助于推動聯邦制的發展。

（三）消腫、反腐、打寡，力圖建立廉潔高效的政權體系。普京連任伊始，開始大力精簡政府機構，裁減冗員。他先改組政府，后又大刀闊斧精簡總統辦公廳，初步劃清政府各部門權限、簡化政府職能，提高執政效率。普京還以嚴懲官僚腐敗為重點，采用加強反腐立法、建立專門反腐機構、加大司法懲處力度、高薪養廉、減少國家對經濟的干預、在全社會營造反腐氛圍等多種舉措遏制腐敗勢頭，使反腐工作取得一定成效。此外，普京繼續對寡頭窮追猛打。去年再度以偷稅、逃稅等罪名，對霍多爾科夫斯基旗下的尤科斯公司提出起訴，最近又對該公司最大子公司的股份進行拍賣，名正言順地將其收歸國有，把這個不可一世的石油帝國置于瀕臨破產的境地。坐擁75億美元的俄第二大富翁阿布拉莫維奇也因“嚴重違反金融政策”被迫辭去楚科奇自治州行政長官一職。

（四）改變國家杜馬選舉方式，修改政府法和政黨法，提升政黨作用，加強政黨制度建設。普京深知，政黨是公民利益代言人，俄要建立一個穩定的政治體制，離不開政黨的作用與影響。別斯蘭人質事件發生后，普京以此為契機，在提升政黨作用、推動政黨建設方面連出“三板斧”，先是取消杜馬單席位選區制，將原來杜馬選舉一半按政黨比例制另一半按單選區選舉改為全部政黨比例制，隨后推動議會兩院通過政府法修正案，取消政府閣員不得在黨派中擔任領導職務的禁令，接著于12月初推出政黨法修正案，將政黨注冊門檻由1萬人提高到5萬人，人數不足5萬的政黨，限期在2006年1月1日前發展到5萬，否則將取消政黨資格。這些舉措的出臺，既整合了俄政黨資源，優化了政黨數量和格局，規范了政黨建設，促進了多黨制的發育和成熟，又使普京凝聚了國內更多政治資源，促使俄羅斯政治體制更均衡、更協調發展。

（五）設立公眾院，提高公民的參政意識和力度。普京指出，應組建一個集聚大量“人力資源”，且具備較高權威性和良好協調能力的專家的公眾院。公眾院作為社會輿論的公開機構，即可成為當局與民眾對話的平臺，有利于當局廣泛傾聽和采納民眾的意見和倡議，又可使民眾對包括護法機關在內的國家機關實施有效的監督，還可成為擴大俄政治多元化的又一渠道。

改革并非一帆風順，面臨困難和挑戰

普京連任后，為達到鞏固自身權力和地位，構筑俄式政治體制，加強國內安全和促進經濟發展等目標，推行了一系列政治體制改革。但是，由于這些改革將從根本上觸及俄羅斯的權力體系根基和一些政治精英的既得利益，因此在實施過程中仍阻力重重。首先，在改革過程中，對群眾的宣傳和解釋工作不到位。普京不止一次說過要在當局和社會之間建立一種和諧關系，提高當局在社會的信任度，但是他提出的地方行政長官選舉制改革等舉措，卻在社會上產生了某些消極反應，部分輿論認為國家管理體系將從此走向“封建化”，回到蘇聯集權模式。還有些輿論認為，普京下一步將拿市長和更下一級行政長官選舉開刀，引起了一些人的惶恐和不安。另外，普京倡議在俄建立多黨政治體系，但輿論普遍認為，在總統擁有絕對權威的“不發達的公民社會”里，多黨制難以發揮應有作用。其次，改革深受腐敗困擾。普京批評俄現有權力體系容易滋生和孕育腐敗，而這些腐敗往往同犯罪現象交織在一起，并已形成一種體系，在國家和社會中無處不在，特別是護法機構執法犯法、貪污受賄現象嚴重，使腐敗現象更加愈演愈烈。地方領導人改由總統任命后，各路諸侯命運將系于總統辦公廳，普京近臣難脫賣官受賄干系。如何懲治腐敗仍是俄政體改革亟待解決的重大難題。第三，改革招致西方國家的批評和指責。美國等西方國家對普京上任以來強化總統權力的做法一直頗有微詞，并多次對俄議會、總統乃至車臣總統選舉提出公開批評，擔心其重走蘇聯老路。在此次政改問題上，盡管俄當局及普京本人多次重申沒有違反俄憲法，包括杜馬和地方行政長官選舉程序，都是在憲法框架內推行的。但是，美國政客仍指責俄“民主改革進程出現倒退”，并揚言要重新審視對俄政策，對俄采取強硬立場。俄與西方圍繞民主問題的分歧進一步加深。

克服困難和阻力，繼續深入推行改革

普京推行政治體制改革所構筑的國家權力體系在2005年伊始就經受了嚴峻的考驗。今年年初，社會福利貨幣化改革（即優惠性社會福利由“暗補”改為“明補”）啟動后，在俄政壇引起了軒然大波，一些反對派乘機向普京發難，地方政府也對中央“抗旨不尊”，就連現政權內部也出現了許多反對聲音，嚴重沖擊了普京傾力構筑的國家權力體系。俄共率先向普京叫板，在杜馬與另一左翼黨派“祖國黨”聯合征集議員簽名，發起對現政府的不信任案表決，迫使普京重組政府?！白鎳h”領導人羅戈津直接要求總理弗拉德科夫引咎辭職。右翼政黨“亞博盧”民主黨和右翼力量聯盟也明確宣布反對社會福利補貼貨幣化。地方政府也對這一改革持不滿和恐懼態度，目前在89個聯邦主體中只有5個聯邦主體表示支持中央的改革。在政權黨統俄黨和政府內部也出現許多反對聲音。俄國家杜馬副主席、統俄黨黨員莫羅佐夫和弗拉德科夫的高級助手薩曼諾夫已公開表示反對福利改革計劃。面對朝野的壓力，普京一方面表示給享受社會福利者加薪，力圖一定程度上緩解百姓的不滿情緒，另一方面本著整合現有權力體系的原則，堅決要求各級權力班子在不惡化享受社會福利者生活的原則基礎上將這一改革繼續推行下去。

看來，無論如何，普京都將克服重重困難和阻力，將政治體制改革推行下去，以期在2008年任期結束時將俄打造成高效、優質、順暢權力體系的國家。

（本文責任編輯：季仰舒）