存款保險(xiǎn)制度的構(gòu)建

趙志恒　李　丁

國(guó)外存款保險(xiǎn)制度的構(gòu)建

美國(guó)存款保險(xiǎn)制度的構(gòu)建

存款保險(xiǎn)制度是指政府或金融主管部門為了存款人的利益和金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定而設(shè)置機(jī)構(gòu)，規(guī)定存款類金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制或自愿按一定比例將所吸收存款的一部分交給該機(jī)構(gòu)作為保險(xiǎn)金，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)陷入支付危機(jī)時(shí)，由該機(jī)構(gòu)代其兌付的一種制度。

美國(guó)是世界上最早建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家。20世紀(jì)30年代大危機(jī)結(jié)束以后，美國(guó)就在1934年建立了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度。二戰(zhàn)以來(lái)，針對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)程度不斷提高和保險(xiǎn)基金規(guī)模相對(duì)不足的狀況，美國(guó)進(jìn)一步完善該制度。1989年布什政府通過(guò)《金融機(jī)構(gòu)改革恢復(fù)和加強(qiáng)法》，決定撤消聯(lián)邦儲(chǔ)蓄貸款保險(xiǎn)公司，其職能轉(zhuǎn)交聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司，新設(shè)清查托管公司，負(fù)責(zé)管理和解決無(wú)力償債的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)，同時(shí)加強(qiáng)儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)和銀行業(yè)交納的保險(xiǎn)費(fèi)，還對(duì)儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)增強(qiáng)了新的限制條款，縮小商業(yè)性物業(yè)貸款的限額。該項(xiàng)制度的實(shí)施，加強(qiáng)了金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度和保險(xiǎn)支付能力，但它并沒有解決存款保險(xiǎn)所產(chǎn)生的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。1991年美國(guó)又頒布《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改善法》。其目的有兩個(gè)，一方面使聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的銀行保險(xiǎn)基金資本化；另一方面，改革存款保險(xiǎn)的監(jiān)管體系，使納稅人損失最小化。該法規(guī)定存款保險(xiǎn)公司向財(cái)政部借款能力從過(guò)去的50億美元提高到300億美元。該法還在幾方面縮小了存款保險(xiǎn)的范圍。首先是只有自有資本充足的銀行的大額存款才能受到聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)，其次也是更為重要的，即大銀行不倒閉的教條受到很大的限制，這樣做的目的是為了促使沒有受保的儲(chǔ)戶去監(jiān)督銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，防止其從事過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)。《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改善法》最重要的特征是它的迅速糾正行為條款，即規(guī)定當(dāng)銀行陷入困境時(shí)，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)更迅速和更有力地進(jìn)行干預(yù)，實(shí)施迅速糾正行為條款，如要求銀行提交資本補(bǔ)足計(jì)劃，限制其資產(chǎn)增長(zhǎng)或采取措施關(guān)閉這些銀行。

日本存款保險(xiǎn)制度的構(gòu)建

日本是于1971年建立存款保險(xiǎn)制度的。1971年4月，日本《存款保險(xiǎn)法》公布實(shí)施。7月1日，由銀行和民間金融機(jī)構(gòu)各出資1.5億日元成立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著日本的存款保險(xiǎn)制度的確立。依據(jù)該法規(guī)定各金融機(jī)構(gòu)被強(qiáng)行要求加入存款保險(xiǎn)制度，保險(xiǎn)費(fèi)率為0.008%。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)不能支付存款時(shí)或宣告破產(chǎn)時(shí)，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支付保險(xiǎn)金。在日本長(zhǎng)期以來(lái)金融業(yè)是政府極為重視和重點(diǎn)保護(hù)的行業(yè)，在這種保護(hù)下日本的金融機(jī)構(gòu)超乎尋常的穩(wěn)定，形成了日本金融機(jī)構(gòu)不會(huì)倒閉的神話，因而，存款保險(xiǎn)制度沒有得到充分重視，由于一直沒有銀行倒閉，它也沒有進(jìn)行過(guò)實(shí)際支付。90年代泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰后，日本金融機(jī)構(gòu)開始危機(jī)叢生，先是一些中小機(jī)構(gòu)，接著是一些大型金融機(jī)構(gòu)，例如北海道拓殖銀行、山一證券等也出現(xiàn)倒閉，這使日本金融機(jī)構(gòu)信用能力大為下降，人們對(duì)銀行信心驟然下降，存款出現(xiàn)下滑，還多次出現(xiàn)擠提事件。針對(duì)這種情況，1996年6月，日本政府對(duì)原來(lái)的《存款保險(xiǎn)法》做了進(jìn)一步修改。修改后的保險(xiǎn)法規(guī)定，在到2000年的5月期間，如果金融機(jī)構(gòu)發(fā)生倒閉，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)須直接向存款者支付存款保險(xiǎn)金。為了增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)維護(hù)存款者利益的意識(shí)，日本提高了向金融機(jī)構(gòu)征收的保險(xiǎn)費(fèi)率，普通存款保險(xiǎn)費(fèi)率由原有的0.012%提高到0.048%，特別存款保險(xiǎn)費(fèi)率也提高了兩倍。1998年橋本首相在國(guó)會(huì)中發(fā)言強(qiáng)調(diào)了讓全體國(guó)民放心，要徹底保護(hù)全部存款。

目前大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家已建立了存款保險(xiǎn)制度，一些發(fā)展中國(guó)家如印度、菲律賓、巴西等也先后建立了這一制度。

存款保險(xiǎn)制度的功能

從各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，存款保險(xiǎn)制度在金融領(lǐng)域發(fā)揮著如下功能：

維護(hù)存款人利益。當(dāng)存款類金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難或破產(chǎn)時(shí)，依照存款保險(xiǎn)法的規(guī)定，受保人可以在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)從存款保險(xiǎn)公司獲得支付，從而使存款者的利益受到保護(hù)。

化解擠提壓力。金融機(jī)構(gòu)通常只持有少量現(xiàn)金以滿足提款的需要，而將大量現(xiàn)金用于較長(zhǎng)期的資產(chǎn)上，這些資產(chǎn)雖然潛在收益大但變現(xiàn)能力差，這樣一旦市場(chǎng)發(fā)生變化，儲(chǔ)戶信心受挫，發(fā)生擠兌風(fēng)波，銀行會(huì)出現(xiàn)支付能力不足，導(dǎo)致危機(jī)。而存款保險(xiǎn)制度的建立，可以穩(wěn)定存款者信心，減輕擠兌風(fēng)險(xiǎn)。

加強(qiáng)監(jiān)管力度。在存款保險(xiǎn)體系下，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不僅起一種保護(hù)作用，而且居于一種監(jiān)管地位。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為了自身利益會(huì)加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)、經(jīng)營(yíng)范圍的監(jiān)管，促使其提高經(jīng)營(yíng)管理水平和資產(chǎn)質(zhì)量，防止和減少金融風(fēng)險(xiǎn)。此外，當(dāng)一家金融機(jī)構(gòu)陷入危機(jī)或倒閉，通過(guò)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)其妥善處理，能起到控制危機(jī)蔓延，避免個(gè)別銀行危機(jī)而誘發(fā)的連鎖反應(yīng)。

但是存款保險(xiǎn)制度作為一種事后的防范體系，也會(huì)引起逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。一方面對(duì)儲(chǔ)戶來(lái)講，當(dāng)其存款被保證支付時(shí)，就會(huì)失去對(duì)銀行監(jiān)督的積極性，市場(chǎng)自發(fā)監(jiān)督機(jī)制隨之生效；另一方面，對(duì)金融機(jī)構(gòu)來(lái)講，該制度也會(huì)誘導(dǎo)其從事高風(fēng)險(xiǎn)、高收入的投資，經(jīng)營(yíng)成功后的收益歸自己，失敗后的支付由保險(xiǎn)公司承擔(dān)。

總的來(lái)講，存款保險(xiǎn)制度的建立對(duì)維護(hù)金融體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)起到了保護(hù)作用。以美國(guó)為例，由于貸款質(zhì)量的提高和業(yè)務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，在《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改善法》實(shí)施的第二年，商業(yè)銀行的稅后利潤(rùn)為316.3億美元，分別比1991年、1990年增長(zhǎng)140億美元和150億美元。

我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的必要性

改革開放以來(lái)我國(guó)金融業(yè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，同時(shí)也出現(xiàn)了一些問題，特別是長(zhǎng)期形成的金融風(fēng)險(xiǎn)正逐步暴露出來(lái)。當(dāng)前我國(guó)的金融風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在金融機(jī)構(gòu)不良貸款數(shù)額比例高，銀行資本充足率低，使大量銀行貸款沉淀、死滯，銀行資金不能如期回籠，嚴(yán)重影響了銀行的信貸質(zhì)量和支付能力。目前銀行依靠源源不斷的大量存款和國(guó)家信用支撐，短期不會(huì)出現(xiàn)大面積支付困難，但隨著我國(guó)國(guó)有銀行向商業(yè)銀行改革的深化，風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的引入以及居民消費(fèi)回升、儲(chǔ)蓄下降，銀行可能出現(xiàn)局部支付困難，進(jìn)而嚴(yán)重威脅銀行體系的安全，1998年海南發(fā)展銀行的倒閉以及一些中小銀行發(fā)生的擠兌風(fēng)波，也證明了這一點(diǎn)。

中國(guó)加入世貿(mào)組織以后，就要按照協(xié)議開放金融市場(chǎng)，屆時(shí)會(huì)有大量國(guó)外金融機(jī)構(gòu)涌入中國(guó)市場(chǎng)，這會(huì)使競(jìng)爭(zhēng)加劇。為了在競(jìng)爭(zhēng)中生存和發(fā)展，國(guó)內(nèi)各銀行也要利用金融創(chuàng)新的成果，借鑒其他國(guó)家做法，提高服務(wù)質(zhì)量。而就資產(chǎn)業(yè)務(wù)來(lái)講，存款保險(xiǎn)制度確立與否是儲(chǔ)戶選擇儲(chǔ)蓄銀行的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。為了能和國(guó)外銀行平等競(jìng)爭(zhēng)，有必要建立存款保險(xiǎn)制度。此外，存款保險(xiǎn)制度的建立有利于國(guó)內(nèi)各種所有制銀行展開公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)營(yíng)水平。通過(guò)以上分析可以看出建立銀行保險(xiǎn)制度，勢(shì)在必行，我們要積極探索符合中國(guó)國(guó)情的保險(xiǎn)制度。

我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的構(gòu)建

根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際狀況及其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度應(yīng)從以下幾方面入手。

保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置。從各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，不外有三種：一是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置；二是私人機(jī)構(gòu)設(shè)置；三是政府機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)合辦。從我國(guó)實(shí)際狀況來(lái)看，人民銀行在國(guó)家宏觀調(diào)控中的地位及國(guó)有商業(yè)銀行在銀行體系中的主體地位決定我國(guó)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)由政府主導(dǎo)，由人民銀行出面設(shè)置為宜，這樣做有利于將保險(xiǎn)和監(jiān)控更好地結(jié)合起來(lái)，提高保護(hù)力度和公眾信心。

保險(xiǎn)準(zhǔn)入。為了防止金融市場(chǎng)連鎖反應(yīng)，展開公平競(jìng)爭(zhēng)。在保險(xiǎn)準(zhǔn)入上須采取無(wú)差別原則，同時(shí)通過(guò)政策手段，保證各種性質(zhì)的存款類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入存款保險(xiǎn)體系。同時(shí)為了降低銀行追求高風(fēng)險(xiǎn)的沖動(dòng)，也有必要制定一些量化標(biāo)準(zhǔn)，如資產(chǎn)充足率和風(fēng)險(xiǎn)資金比率達(dá)到一定要求時(shí)方可進(jìn)入。

保險(xiǎn)費(fèi)率的確立。應(yīng)將保險(xiǎn)費(fèi)率的確定同銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合起來(lái)，實(shí)行區(qū)別費(fèi)率，遵循“高風(fēng)險(xiǎn)、高費(fèi)率，低風(fēng)險(xiǎn)、低費(fèi)率”的原則。美國(guó)《存款保險(xiǎn)公司改善法》規(guī)定，資產(chǎn)評(píng)估等級(jí)好的銀行每一百美元交納23美分保險(xiǎn)費(fèi)，而低等級(jí)的銀行要交納31美分的保險(xiǎn)費(fèi)。

支付范圍的確定。應(yīng)規(guī)定存款保險(xiǎn)支付的最高限額，以防止逆向選擇問題。這樣做，既可以使大量沒有能力或無(wú)足夠能力監(jiān)視銀行行為的小額存款者利益受到保護(hù)，又可以充分發(fā)揮大額存款者監(jiān)視和制約銀行行為的積極性。例如，美國(guó)《存款保險(xiǎn)法》規(guī)定存款保險(xiǎn)限額最高為10萬(wàn)美元，日本為10000萬(wàn)日元，超過(guò)限額者由存款者個(gè)人負(fù)擔(dān)。

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能定位。存款機(jī)構(gòu)不僅是事后補(bǔ)救機(jī)構(gòu)，同時(shí)應(yīng)是高效管理機(jī)構(gòu)。建立和完善信用評(píng)級(jí)制度和報(bào)告制度，可以使存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)全面準(zhǔn)確地把握各銀行經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)不同信用等級(jí)的銀行采取不同的監(jiān)管措施。對(duì)于嚴(yán)重低資本化的銀行（銀行資本凈額低于2%）采取關(guān)閉措施，從而減少保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的損失，也有利于在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之前將其化解。

作者單位：趙志恒 武漢理工大學(xué)管理學(xué)院

李丁 石家莊信息工程職業(yè)學(xué)院