改革能拯救聯(lián)合國(guó)嗎？

“如果只關(guān)注在(安理會(huì)擴(kuò)大)這兩個(gè)方案之間做出決定的必要討論，聽任這種討論轉(zhuǎn)移注意力，不去關(guān)注許多其他必要的改革提案的決定，那將鑄成大錯(cuò)?！薄?lián)合國(guó)改革問題高級(jí)別名人小組主席阿南。

今年，聯(lián)合國(guó)改革正式啟動(dòng)。

一段時(shí)間以來(lái)，安南面臨著一大攤子棘手問題——食品換石油項(xiàng)目中的腐敗案件，自己的兒子牽涉其中；維和人員的性丑聞；國(guó)際氣象協(xié)會(huì)的盜竊案；對(duì)國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織的腐敗指控；更引人注目的是安理會(huì)面對(duì)美國(guó)單邊主義的不知所措。

一系列事件使得聯(lián)合國(guó)這個(gè)有著60年歷史的國(guó)際機(jī)構(gòu)顯得老態(tài)龍鐘。而安南的一位助手私下里批評(píng)說(shuō)，紐約聯(lián)合國(guó)總部在管理上已經(jīng)“完全硬化，就像一個(gè)最糟糕的市政府”，形成了一種權(quán)力文化和從搖籃到墳?zāi)故降膶?duì)工作機(jī)會(huì)的安全感。

毫無(wú)疑問，在這場(chǎng)改革中，安理會(huì)的改革最為關(guān)鍵，也最為引人關(guān)注。

繼正式公開對(duì)“四國(guó)聯(lián)盟”(德國(guó)、日本、印度、巴西)提交的聯(lián)合國(guó)改革方案說(shuō)“不”之后，6月7日，中國(guó)政府提交了《中國(guó)關(guān)于聯(lián)合國(guó)改革問題的立場(chǎng)文件》。中國(guó)提交的方案強(qiáng)調(diào)，改革不應(yīng)人為設(shè)定時(shí)限或強(qiáng)行推動(dòng)做出決定；在有關(guān)各方關(guān)注的安理會(huì)改革方面，中國(guó)堅(jiān)持“優(yōu)先增加發(fā)展中國(guó)家代表性”、“讓中小國(guó)家有更多的機(jī)會(huì)輪流進(jìn)入安理會(huì)”和“堅(jiān)持地域平衡原則”等立場(chǎng)。

隨后，“四國(guó)聯(lián)盟”對(duì)最初的議案改革方案作了部分修改，最為核心的是不堅(jiān)持一步到位要“否決權(quán)”15年內(nèi)不再提“否決權(quán)”的問題，屆時(shí)再磋商。

擴(kuò)常第一步驟還沒關(guān)啟

1997年上任的安南，充滿改革的決心，他決定中止長(zhǎng)達(dá)12年的低效的爭(zhēng)論，啟動(dòng)改革。2003年11月，安南任命了研究聯(lián)合國(guó)改革問題高級(jí)別名人小組，專門就國(guó)際和平與安全面臨的挑戰(zhàn)及聯(lián)合國(guó)改革等重大問題進(jìn)行研究。

關(guān)于安理會(huì)的改革是聯(lián)合國(guó)改革方案中最有利可圖的。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)憲章規(guī)定，安理會(huì)的決議具有法律效力，對(duì)全體會(huì)員國(guó)有約束力；而聯(lián)合國(guó)大會(huì)、經(jīng)社理事會(huì)等其他機(jī)構(gòu)的決議沒有法律約束力，只有政治道義力量。更重要的是，成為安理會(huì)的常任理事國(guó)，就在聯(lián)合國(guó)擁有對(duì)重大議題行使否決權(quán)的能力，在國(guó)際社會(huì)中有了舉足輕重的話語(yǔ)權(quán)，成為真正意義上的政治大國(guó)。

聯(lián)合國(guó)改革問題高級(jí)別名人小組主席阿南警告說(shuō)：“如果只關(guān)注在(安理會(huì)擴(kuò)大)這兩個(gè)方案之間做出決定的必要討論，聽任這種討論轉(zhuǎn)移注意力，不去關(guān)注許多其他必要的改革提案的決定，那將鑄成大錯(cuò)。”

但是這個(gè)大錯(cuò)似乎無(wú)法避免，目前正在努力爭(zhēng)取成為常任理事國(guó)的四個(gè)國(guó)家——日本、德國(guó)、印度和巴西，每一個(gè)國(guó)家都有著自己執(zhí)著的反對(duì)者，所有人都把注意力集中在了安理會(huì)的擴(kuò)容，把它當(dāng)成了聯(lián)合國(guó)改革的全部。

各國(guó)之間開始了無(wú)休無(wú)止的爭(zhēng)吵，而僅僅從程序上看，安理會(huì)擴(kuò)容就將是一場(chǎng)復(fù)雜的，牽涉廣泛的改革。國(guó)際法專家，北京大學(xué)梁云祥副教授認(rèn)為，安理會(huì)的擴(kuò)容將有可能按照三個(gè)步驟進(jìn)行。

第一，由聯(lián)大會(huì)議通過(guò)具體的安理會(huì)改革決議，詳細(xì)規(guī)定擴(kuò)大安理會(huì)成員的原則、性質(zhì)、名額數(shù)量及其地區(qū)分配、產(chǎn)生方法及操作程序；第二，按照決議所規(guī)定的具體程序來(lái)操作，一般應(yīng)該在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上經(jīng)全體會(huì)員國(guó)三分之二以上多數(shù)同意，從參加競(jìng)選的候選國(guó)中選出新理事國(guó)；第三，修改聯(lián)合國(guó)憲章，將安理會(huì)機(jī)構(gòu)的變化寫入憲章，如果要增加常任理事國(guó)，則會(huì)將常任理事國(guó)寫入憲章。

然而，在一片爭(zhēng)吵聲中，擴(kuò)大安理會(huì)的第一個(gè)步驟還沒有完成，還沒有產(chǎn)生一個(gè)詳細(xì)規(guī)定安理會(huì)擴(kuò)大所循規(guī)程的決議，而不同的決議正決定著不同的規(guī)則和操作程序。

“6+3方案”和“8+1方案”

3月21日，安南向第59屆聯(lián)大提交了題為《大自由：為人人共享發(fā)展、安全和人權(quán)而奮斗》的聯(lián)合國(guó)改革報(bào)告?！按笞杂伞币辉~來(lái)自于聯(lián)合國(guó)憲章，安南希望通過(guò)這份63頁(yè)的報(bào)告，提醒人們重思當(dāng)年聯(lián)合國(guó)的締造者們?yōu)樾率澜绲於ǖ娜汉推脚c安全，公正與人權(quán)，發(fā)展。正是這些遠(yuǎn)見和使命，而不是僵化的官僚機(jī)構(gòu)，低效的委員會(huì)和繁文縟節(jié)使得聯(lián)合國(guó)的存在成為必要。

安南向聯(lián)大會(huì)議提出的報(bào)告中，提出了兩個(gè)安理會(huì)改革備選方案，即“6+3方案”和“8+1方案”，前者是計(jì)劃增加6個(gè)常任理事國(guó)和3個(gè)非常任理事國(guó)，后者是計(jì)劃增加8個(gè)任期4年且可連選連任的準(zhǔn)常任理事國(guó)和1個(gè)非常任理事國(guó)。

安南的“6+3方案”版本與“四國(guó)聯(lián)盟”后來(lái)提出的對(duì)“否決權(quán)”讓步的修改版本基本相同。

如果聯(lián)大會(huì)議三分之二以上多數(shù)國(guó)家贊成并通過(guò)安南的第一個(gè)方案，那么第二步就需要在聯(lián)大會(huì)議上選舉出新的常任理事國(guó)。按照目前選舉非常任理事國(guó)的方法，這些國(guó)家首先需要安理會(huì)的推薦，然后再經(jīng)過(guò)三分之二以上成員國(guó)投票選舉產(chǎn)生。至于新的安理會(huì)常任理事國(guó)是否也同樣需要安理會(huì)的推薦，目前并無(wú)明確規(guī)定。

如果聯(lián)大會(huì)議三分之二以上多數(shù)國(guó)家贊成并通過(guò)的是第二個(gè)方案，那么就不存在增加安理會(huì)常任理事國(guó)的問題，第二步就基本上會(huì)按照目前已經(jīng)有規(guī)定的選舉非常任理事國(guó)的規(guī)則來(lái)進(jìn)行，即由安理會(huì)推薦、大會(huì)2/3以上多數(shù)國(guó)家選舉產(chǎn)生。

更為重要的是，不論依據(jù)哪一種改革方案，都需要修改聯(lián)合國(guó)憲章。按程序，先得對(duì)是否同意修改憲章表決，這須經(jīng)全體會(huì)員國(guó)2/3以上多數(shù)和安理會(huì)任意九個(gè)理事國(guó)的同意；修改后的憲章也同樣需要全體會(huì)員國(guó)2/3以上多數(shù)通過(guò)，最后由聯(lián)合國(guó)安理會(huì)五大常任理事國(guó)一致通過(guò)才能生效。

安理會(huì)改革不是惟一

這并不是唯一一個(gè)涉及聯(lián)合國(guó)憲章的改革。布什和他的鷹派們?cè)谝晾藨?zhàn)爭(zhēng)上的單邊主義使得名人小組必須仔細(xì)考慮一個(gè)成員國(guó)使用武力的合法性。

在聯(lián)合國(guó)憲章的框架內(nèi)，只有兩種情況存在，根據(jù)聯(lián)合國(guó)憲章第51款，允許成員國(guó)使用武力自衛(wèi)，而第7章則允許成員國(guó)在安理會(huì)同意的情況下使用武力。

名人小組沒有提議修改聯(lián)合國(guó)憲章中的這兩處，而是提出了在現(xiàn)有框架下的變通。雖然制訂憲章時(shí)主要是適用于兩國(guó)之間的戰(zhàn)爭(zhēng)，但是名人小組認(rèn)為，第7章已經(jīng)授權(quán)給安理會(huì)，當(dāng)面對(duì)一些新的環(huán)境，比如打擊恐怖主義，以及干涉出現(xiàn)人道主義災(zāi)難的國(guó)家時(shí)，可以使用武力。

名人小組表示，任何使用武力的決定都必須通過(guò)五個(gè)限制條件：面對(duì)的威脅很嚴(yán)重，使用武力的主要目的是消除威脅，武力是萬(wàn)不得已的選擇，采取的手段是恰當(dāng)?shù)?，最后，必須保證使用武力不會(huì)帶來(lái)災(zāi)難性的結(jié)果。

毫無(wú)疑問，這都是些常識(shí)，名人小組建議安南把這些限制條件變得更為清晰，即使這是些主觀的，非官方的條件，但是它們至少可以提高在安理會(huì)里爭(zhēng)論的水準(zhǔn)。

在名人小組和安南秘書長(zhǎng)的報(bào)告中，安全都被提到了極為重要的高度，因此在打擊恐怖主義的事業(yè)中發(fā)揮聯(lián)合國(guó)的作用是重塑它威望的重要舉措。目前最大的障礙是，各個(gè)成員國(guó)在恐怖主義的定義上沒有達(dá)成共識(shí)。盡管名人小組給出的定義是“任何意在對(duì)平民和非戰(zhàn)斗人員造成死亡和嚴(yán)重身體傷害的舉動(dòng)”，但是阿拉伯卻堅(jiān)持國(guó)家認(rèn)為，當(dāng)“被外國(guó)占領(lǐng)”時(shí)，這樣的定義就不再適用。

安理會(huì)的改革并不是聯(lián)合國(guó)改革的全部，改革還包括：改革聯(lián)合國(guó)人權(quán)機(jī)制，用一個(gè)更強(qiáng)有力的人權(quán)理事會(huì)代替目前的人權(quán)委員會(huì)這個(gè)擁有53個(gè)成員的委員會(huì)曾經(jīng)不可思議地讓敘利亞當(dāng)上了輪值主席國(guó)。為避免這種情況重演，今后要加入人權(quán)理事會(huì)的國(guó)家必須經(jīng)過(guò)聯(lián)大多數(shù)國(guó)家同意。

加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)在全球范圍內(nèi)的維和能力。目前聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)共有75000人，駐扎在18個(gè)國(guó)家，今年將可能花費(fèi)50億美元。這項(xiàng)預(yù)算還不到全世界軍費(fèi)開支1%的一半，安南希望通過(guò)改革，聯(lián)合國(guó)能夠擁有一支訓(xùn)練更有素，紀(jì)律更嚴(yán)明，反應(yīng)更快速的維和部隊(duì)。

改革原有的經(jīng)社理事會(huì)，把發(fā)展作為這一理事會(huì)的主要任務(wù)，實(shí)現(xiàn)2015年底之前使全球挨餓人口減半的目標(biāo)。

安南還打算向聯(lián)合國(guó)總部的官僚作風(fēng)和臃腫的機(jī)構(gòu)開刀。今年9月，安南的方案將在聯(lián)大召開的領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上提交討論，而聯(lián)合國(guó)大會(huì)，正是因?yàn)楹翢o(wú)結(jié)果的漫長(zhǎng)討論而遭人詬病。當(dāng)改革聯(lián)合國(guó)成為共識(shí)的時(shí)候，如何改革依然需要各方的智慧和大局觀。