關于我國能源發展戰略問題的思考

改革開放的前20多年，我國能源與經濟發展總體情況是好的。1980年到2000年，我國GDP提前實現了翻兩番的目標，而能源消費總量僅翻了一番，由6.03億噸標準煤增長為13.03億噸標準煤，能源消費彈性系數（能源消費增長速度/經濟增長速度）持續小于1，能耗強度（萬元GDP可比能耗）也連年下降。

進入新世紀后，國民經濟進入快速增長期，工業化和城市化進程加快，居民消費結構升級，能源消費也出現了加速增長局面，經濟發展對能源生產和供給保障提出了嚴峻挑戰。首先，能源供需存在較大缺口，石油進口依賴度過高。其次， 嚴重影響煤炭產業健康發展，特別是安全生產形勢難以根本好轉。第三，資源與環境無法承受。因此，必須按照科學發展觀的要求，樹立科學的能源發展觀，把能源問題放在國民經濟大格局中統籌考慮。

一、加大節能工作力度

最近，黨中央領導明確指出：“既積極做好開源工作，又優先做好節約工作，應該成為解決我國能源資源問題的基本思路”。國務院也再次明確了“堅持資源開發與節約并重，把節約放在首位的方針”，并提出了近期節能方面的八項重點工作，以及2005年要啟動的節約和替代石油、熱電聯產、余熱利用、建筑節能、政府機構節能、綠色照明、節能監測和技術體系建設等七項工程。為切實落實好上述要求，應該在以下幾個方面進一步加大工作力度：

一是加強機構建設，健全工作體系。節能是市場失效較多的領域，政府必須積極介入，從政策優惠引導、法制和標準強制、扶持節能技術研發推廣等方面加強工作。與節能工作的重要地位和繁重的工作任務相比，目前的機構建設還很不適應。建議結合能源管理體制的總體改革予以調整和加強，改變目前低級別的分散管理狀態。對省級節能中心，也要有效地整合和加強。

二是加快制訂和實施節能專項規劃和標準，在工業、建筑、交通、民用等領域有重點地推進節能工作。目前，我國工業能耗仍占總能耗的近65%以上，是節能工作的重點領域，特別是對鋼鐵、有色、電力、石化、化工、建材等高能耗行業和年能耗萬噸標準煤以上的重點能耗企業，必須大力推行節能技術，同時加強節能監測，建立臺賬，跟蹤指導。建筑能耗約占總能耗的22—25%，近年增長較快，僅新增空調用電幾乎相當于同期發電能力增量，且用電集中。建筑節能具有節能潛力大，對高峰能耗調節作用大，但一次性投資也較大的特點，必須重點強化建筑節能標準強制實施工作。交通能耗主要集中于燃油，增長很快，搞好交通節能對于減輕我國石油進口依賴具有重要作用，應積極提倡經濟型乘用車的發展，引導理性消費，同時加快淘汰老舊車輛。對于商用民用節能，要加大利用價格杠桿的作用，搞好終端產品標識管理，引導節約消費。

三是制訂實施有效激勵和約束政策，建立節能專項基金。利用公共財政支持節能是世界各國的普遍做法。一方面可以通過征收能源消費稅（炭稅）提高能源使用成本，另一方面可以對節能技術研發和使用投資進行稅收減免或直接補貼。此外，建立專項節能基金也是較普遍的，如美國通過征收電價的2—3%建立節能公益基金，用于補貼節能技術、產品推廣使用和節能中介組織活動。我國目前這方面政策體系還很不完善，鼓勵節能、限制耗能的力度都遠遠不足。要加快研究出臺有關稅收政策，盡快建立專項節能基金。

四是完善能效標準和認證體系，扶持能源服務公司等中介組織發展、運用好節能自愿協議等市場化方式。節能要發揮全社會的積極性，特別是要發揮好企業、行業協會和中介組織的作用。能效標準的制訂、實施以及有關節能認證工作，是財稅政策發揮作用的基礎，在這方面要充分發揮有關行業協會的作用。能源服務公司作為節能和提高能效方面的專業機構，在推廣普及先進節能技術、為企業等用能單位提供提高能效的技術與管理診斷、改造企業用能技術流程等方面，有著無法替代的重要作用，在其能夠市場化、產業化運作、被各用能單位普遍接受之前，國家應給予大力扶持。節能自愿協議是政府與經濟部門之間達成的協議，在政府的支持（鼓勵）下，按照預期的目標而進行的自愿行動，這種行動是參加者在其自身利益的驅動下自愿進行的，這是目前國際上應用最多的一種非強制性節能減排措施，它可以有效地彌補行政手段的不足，具有靈活、適應性強、成本低、兼顧節能環保等特點。

二、大力開發新型能源、積極改善能源結構

我國目前能源結構以煤為主。按目前不完全的統計口徑，2004年，煤炭在一次能源生產和消費結構中分別占75.6%和67.7%，石油占13.5%和22.7%，天然氣占3.0%和2.6%，水電占7.9%和7.0%。而核能及太陽能、風能、生物質能等新能源和可再生能源，在能源結構中所占比重還微乎其微。

因此，必須從戰略高度認真考慮發展新型能源對改善我國能源結構、實現能源可持續發展的重要意義，處理好發展常規能源與大力開發新能源的關系。

一是搞好煤炭行業發展規劃與管理，確保煤炭能源基礎地位。在人均常規能源資源儲量中，我國只有煤炭接近世界平均水平，當前的一次能源供給也是主要靠煤炭來滿足。煤炭目前是、在一個相當長的時期還將是我國重要的基礎能源，因此，能源安全問題很大程度上首先是煤炭安全問題。

近幾年，在需求拉動下煤炭產業實現了超常規發展，年產量由2000年的10億噸增長到2001年11.6億噸、2002年13.8億噸、2003年16.67億噸、2004年19.56億噸，為國民經濟的發展做出了重要貢獻。然而，超常規發展也帶來許多不容忽視的問題，一是資源管理水平不高，資源消耗過快。煤炭勘察嚴重滯后于煤炭產業發展需要，煤炭后備儲量不足，目前可采儲量僅1145億噸，直接可供開礦的精查儲量就更少，儲采比遠低于世界主要煤炭生產國。二是開采方式粗放，產業組織不合理，生產條件差、管理水平低的小煤窯過多過濫，綜合回采率低下，損失浪費了大量寶貴資源；三是安全生產缺乏保障，產業工人生產生活條件較差。

這些問題集中反映了當前煤炭產業發展管理薄弱，體制不順，缺乏對資源開發、產業布局、技術進步和安全生產等方面的統籌規劃、協調和管理。

針對上述問題，國務院已出臺了“關于促進煤炭工業健康發展的若干意見”，確立了用3—5年時間，建立規范的資源開發次序，建設若干億噸級大型煤炭基地，改善安全生產基礎條件，治理礦區生態環境，促進循環經濟發展等目標，并提出了加強規劃和資源管理，加快結構調整、規范市場準入、改造規范小煤礦以及強化煤礦安全生產保障體系等有關政策意見。這些政策意見的貫徹實施，將促進煤炭工業發展走上一個新的臺階。

值得強調指出的是，必須把煤炭產業的健康發展提高到保障國家經濟安全的戰略高度來認識，確保煤炭的能源基礎地位。要進一步深入探索市場經濟條件下煤炭產業的行業管理模式問題，從發展戰略、管理體制等根本性問題上做出必要的改革和調整，以保證國務院提出的有關政策意見得到切實有效地貫徹實施。而當前的當務之急是要下大決心整頓煤炭開采秩序， 剎住破壞性開采之風。不僅要大力整頓小煤礦， 整合煤炭生產能力， 對國有大礦同樣要加強督促管理。切實避免采肥丟瘦、破壞資源的情況發生。要抓緊對煤變油、水煤漿等煤炭深度利用技術的進一步研究完善和商業化應用推廣，切實提高煤炭的綜合利用效率。

二是采用先進適用技術，加大核電開發力度。從中長期看，解決能源短缺問題關鍵在于調整能源結構，積極發展新能源。采用先進適用技術、加大核電開發利用是一個比較現實的選擇。有關方面已經制訂了到2020年發展到4000萬千瓦的核電發展長期規劃，屆時核電將占能源供給總量的4%左右，對此規劃的落實應加以積極推動，并力爭有更大的發展。

三是從戰略高度扶持新能源和可再生能源發展。我國太陽能、風能等可再生能源資源十分豐富，潛力巨大。初步測算， 我國風電資源量為10億千瓦以上， 按目前的技術可開發儲量， 年風電量利用可以達到2萬億千瓦時， 相當于2004年全國用電量。太陽能潛力更是十分巨大。我國陸地年接受太陽能輻射量達1.7萬億噸標準煤， 為已探明常規能源總儲量的2倍以上。大力開發利用可再生能源，應該成為我國能源可持續發展的一個重大戰略選擇。

我國已經出臺了《可再生能源法》，目前關鍵是要盡快制訂其實施細則，從戰略上扶持新能源和可再生能源的發展。

（作者系全國人大財經委調研室主任、經濟學博士）