貫徹五中全會精神 加快推進“十一五”改革攻堅進程

近日，中國（海南）改革發展研究院在北京舉辦主題為“貫徹五中全會精神，加快推進改革”的改革形勢分析會。

一、“十一五”改革的形勢分析

與會專家一致認為，“十一五”期間既是我國發展的黃金時期，也是我國經濟社會矛盾的突顯期。我國的改革進入到攻堅階段，改革面臨的形勢比照以往更為復雜。正因如此，“十一五”規劃把改革放在更加重要的位置，明確提出了必須以更大決心加快推進改革，使關系經濟社會發展全局的重大體制改革取得突破性進展。

（一）“十一五”規劃既是發展的規劃，也是改革攻堅階段的改革規劃

專家們指出，黨的十六屆五中全會精神突出了改革?！笆晃濉币巹澖ㄗh中確定的“立足科學發展、著力科學創新、完善體制機制、促進社會和諧”24字方針中，包含了改革的基本思路，即“完善體制機制”。五中全會建議既是規劃我國中長期發展的建議，也是規劃我國中長期改革的建議。

通過改革實現經濟增長方式的轉變，是“十一五”規劃建議中明確提出的要求。專家指出，如果不改革目前的體制，轉變增長方式非常困難。因為目前的經濟體制難以支持集約型經濟增長。專家同時提出，轉變經濟增長方式的中心環節是提高自主創新能力，要達到這個目的，必須加快改革，包括國有企業改革和投資體制改革。

（二）改革面臨兩個突出矛盾

有專家指出，我國改革面臨的經濟社會突出矛盾，已經從改革之初的一個主要矛盾演化成目前的兩個突出矛盾。改革之初，我國面臨的主要矛盾是經濟不發達與人民日益增長的物質文化需求的矛盾；經過20多年的改革，在前一個矛盾得到緩解但尚未徹底解決的同時，我國又面臨著新的矛盾。除了原有的矛盾外，我國現階段更面臨著全社會公共需求的深刻變化和快速增長與公共服務不到位、公共產品嚴重短缺的突出矛盾。前者是經濟體制的矛盾，而后者則更多地體現為社會體制的矛盾。因此，下一階段的改革，尤其是“十一五”改革，必須解決兩大問題。一是加快市場化改革，以解決第一個矛盾；二是加快建立社會主義公共服務體系，以解決第二個矛盾。

（三）改革的社會環境更加復雜

第一，目前改革缺乏共識，改革動力不足。有專家指出，現在改革的共識已經基本破裂。上世紀80年代關于改革的共識現在已基本喪失了，某些改革在民眾的心目中已經失去了正當性。由于實際操作中的“走形變樣”等原因，有些改革被公眾理解成利益盤剝的工具。

第二，部分人對改革迷惘。有專家指出，一方面，在改革20多年之后，需要反思傳統的、摸著石頭過河的改革方式；另一方面，有些人對改革產生疑問，甚至把所有的問題都歸咎于改革，認為這都是改革造成的。有些人甚至認為今不如昔。后一種看法對改革的推進尤為不利。

第三，我國社會階層分化形成，利益協調問題突出。有專家指出，隨著經濟社會的不斷發展。改革面臨著如何協調不同階層利益的問題；政府也面臨著如何處理不同階層利益的問題。

“十一五”規劃建議中提到“改革是促進社會經濟發展的強大動力”，同時也提出“要用改革和發展的辦法來解決前進中的問題”。專家指出，我們需要加快改革，而不是放慢改革。“十一五”規劃建議中對改革的判斷與定位，有助于統一對改革的認識，形成基本的改革共識，為改革注入新的活力，從而加快改革攻堅進程。

二、“十一五”改革攻堅的策略

（一）推進結構性改革

與會專家普遍認為，依靠單項改革來革除體制弊端的效果將越來越低，下一步改革必須在整體上推進結構性改革。在“十一五”規劃建議中雖然沒有提及“結構性改革”的字眼，但整個規劃中充滿著結構性改革的思想。

第一，以解決不良債務為突破口加快推進國有企業改革。有專家指出，國有企業改革的根本問題是不良債務。一方面，它是制約我國國有商業銀行改革的重要因素；另一方面，以解決不良債務為突破口，相對阻力較小，條件成熟。我國宏觀經濟環境好、外匯充足等都是有利條件。

第二，促進民營企業發展。有專家認為，最突出的問題是非公有制企業的公平競爭環境。具體表現在：對民營企業的司法不公、民營企業的訴訟成本高、對民營企業監管太嚴等。因此，在“十一五”期間，應全面貫徹落實“36條”，完善其配套文件，盡快消除體制性障礙，著力創造公平競爭的商業環境。

第三，啟動土地管理制度改革。有專家認為，我國周期性出現投資過熱的現象，特別是2003年以來部分行業和地區投資過度，根源之一在于土地管理制度和土地產權制度的不健全。因此，“十一五”期間要轉變經濟增長方式，必須改革土地管理制度與產權制度。

第四，深化投資體制改革。有專家指出，總體上說，投資體制改革還沒有取得實質性突破。其次，投資決策權在下放的過程中，有些地方政府層層截留，實際上沒有落實到企業中。專家建議，加快投資體制改革，要弱化政府對投資的經濟性規制，強化政府對投資的社會性規制。

第五，加快財稅金融體制改革。專家指出，加快財稅改革，首先要明確劃分中央與地方的財權與事權。其次，加快稅制改革。對于某些過去是奢侈品，現在已經成為日常用品的消費品，應該及時改革消費稅等稅種，以促進內需。第三，金融體制改革的核心在于發展多種所有制的金融機構，通過構建多種所有制的中小金融企業來滿足中小企業和農村的融資需求。

第六，建設和諧社會需要加快社會管理體制改革。有專家指出，推進社會管理體制改革，首先必須理順政府內部各個管理部門的利益關系，防止改革部門利益化；其次要擴大公共財政的規模與覆蓋面，協調和滿足廣大人民群眾的利益。

第七，加快政治體制改革?！笆晃濉币巹澖ㄗh中已經明確提出要“積極穩妥地繼續推進政治體制改革”。與會專家認為，政治體制的本質是有關利益表達的制度安排和公共治理，不推進政治體制改革，無法有效規范改革中的利益博弈。有專家擔心，目前我國在政策安排方面越來越具體、周密，而關于利益表達的空間和權利則越來越少。也有專家提出，分析目前備受爭論的改革措施，可以發現一個共同的特點，這些被扭曲的改革基本上存在于公共治理領域。這表明我國在利益表達和權利安排方面存在一定的缺陷。與會專家的共識是：如果政治體制改革不到位，各項改革，包括政府自身改革、事業單位改革、國有企業改革、金融改革與社會體制改革等都難以取得實質性突破。

（二）改革需要縝密的思考、系統的法律和體制設計

第一，改革需要縝密的思考。有專家指出，“十一五”期間的改革，甚至社會主義初級階段的改革都需要防止改革由于權力壟斷階層的干擾而被異化。防范的方式就是縝密的思考，不輕率地推出一項改革措施。

第二，改革需要系統的法律和體制設計。有專家指出，我國的改革可以分為兩個階段。第一個階段是自下而上的瓦解階段，第二個階段是自上而下的轉型階段。第一個階段是舊體制的瓦解階段，這個階段的動力來自于自下而上的社會推動，目前我國第一階段基本完成。第二階段則是體制建設階段，它不僅需要自下而上的社會推動，更需要自上而下的法律設計。我們在這方面做得不到位。我國現階段改革出現的許多問題與矛盾大部分可以歸結于此。例如國有企業改革，如果在確立攻堅目標之后就用法律形式把操作流程規定下來，那么在國有企業改革中出現的許多矛盾與問題就可以避免，去年關于國有企業的爭論也可以避免。因此，專家建議，包括國有企業在內的整個體制改革，都應該通過法制的形式，通過大規模自上而下的立法方式推進。

三、“十一五”改革攻堅的核心：政府轉型

與會專家一致認為，“十一五”期間要加快推進改革，其核心在于推進政府轉型?！笆晃濉币巹澖ㄗh中特別強調了政府管理體制改革。把政府職能轉變放在非常突出的位置，抓住了改革攻堅的要害。

（一）由政府改革帶動其他改革

有專家指出，近幾年來，政府轉型已經成為社會關注的焦點問題，大家形成的共識是：政府轉型是改革攻堅的關鍵，政府轉型的目標是建立一個公共服務型政府。因此，“十一五”期間，我國改革整體推進的策略需要發生大的變化。我國改革初期的改革策略是以經濟體制改革為主線，展開各項改革，由經濟改革帶動其他改革。在“十一五”期間，改革的整體推進策略應該轉為：以政府改革為重點，全面帶動其他各項改革。

與會專家認為，企業改革、財稅改革以及醫療教育體制等各項改革，都必須由政府轉型來帶動。政企分開，政資分開，政事分開，主要矛盾都在政府這一塊。因此，必須以政府改革帶動這些改革，推進以政府轉型為重點的結構性改革。

（二）防止把政府轉型簡單化為機構精簡

有專家提出，政府轉型并不是簡單的政府機構改革。政府轉型實質上是政府的再造過程，包括職能、定位、機構等各方面的再造。

（三）通過政府轉型，推進政府現代化建設

第一，政府治理必須實現現代化。首先，政府治理理念的現代化，必須用現代的治理理念來看待政府轉型，不能依據原有的、傳統的理念來看待政府轉型。其次，政府治理架構現代化。企業需要現代化的治理架構，政府同樣也需要現代化的治理架構。最后，政府治理方式的現代化。政府需要學會運用法律手段行政。

第二，政府轉型是一項系統工程，建設政府現代化也是一項系統工程。推進政府現代化需要有效處理三個關系。首先是政府和市場、社會公眾的關系。政府治理的要點就是“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。現代的行政管理體制只有接受群眾的監督，才能獲得人民群眾的支持。其次，要處理好政府間的橫向關系，這需要建立相應的部門間的協調機制。最后，要處理好各級政府之間的縱向關系，各級政府的財權與事權必須有清楚的界定。專家指出，處理這三個關系的一個基本原則是：能夠讓市場去做的，盡量讓市場去做；能夠讓下一級政府做的，上一級政府就不要管。

第三，必須處理好決策、執行與監督之間的關系。專家指出，這至少包括以下三個環節：首先，在決策環節要加強決策的規范化、透明化、科學化和民主化。其次，執行環節最重要的是要做到不走樣。必須防范部門利益和官員私利的干擾。最后，加強監督環節，加強人大、大眾傳媒與社會公眾的監督。

（四）“十一五”時期政府轉型面臨的兩大任務：加快市場化改革與建立公共服務體系

如何在“十一五”期間全面推進政府轉型，與會專家進行了深入討論。專家的看法是，目前我國改革面臨兩個突出矛盾，改革需要完成兩大任務。因此，必須通過政府轉型達到兩個目標：

第一，弱化政府作為經濟增長主體的職能，通過提供經濟性公共服務（包括提供基本的經濟環境）支持市場主體發展，促進經濟持續快速增長。

第二，強化政府作為公共服務主體的職能，通過提供社會性公共服務，為社會成員提供基本的義務教育、公共醫療與社會保障等，解決最基本的社會福利與社會公平問題，促進和諧社會的建設。

與會專家還一致認為，“十一五”規劃是一個很好的改革規劃，下一步關鍵是貫徹落實。