重塑政府服務理念

“橫看成嶺側成峰，遠近高低各不同。”不同的學者從不同的角度出發，對改革中政府的建設模式提出了不同的構想。于是，諸如法治型政府、學習型政府、服務型政府、責任政府、有限政府、透明政府、善治政府等等相關概念相繼出現。學術界百家爭鳴，而政府模式的改革卻失去了明確的方向。從當前理論界討論的熱點和行政管理的實質來看，建設法治型政府、學習型政府和服務型政府是我們所要追求的三個最基本的目標。通過對三者在內涵及關系上的研究與考量，我們希望能夠為改革中政府建設模式的選擇提供參考。

一、概念與內涵

（一）服務型政府

我們可以這樣理解“服務型政府”，“它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府。”它包含這樣幾個內容：首先，政府服務的對象應該具有普遍性，即針對全社會而非某一類人或者某一個地區；其次，政府服務的內容應該具有公平性，即公平地對待企業和公民，公平地對待不同類型的企業和每個公民，并且應該對“弱勢”企業和公民提供特別的幫助；再次，政府服務的方式應該具有公開性，體現民主并且接受群眾監督；此外，政府服務的目標和宗旨應該是讓利于民。建設服務型政府的最高體現即全心全意為人民服務。可見，服務型政府是“以民為本”的政府、認真負責的政府；是職能有限、廉潔高效的政府；是民主參與、適當分權的政府。 它著眼于社會公正、社會發展和責任政府這三方面，以服務為核心理念，并把這一理念貫穿于政府過程的各個方面和環節。

在服務型政府的構建過程中，服務是宗旨、是價值取向和行政理念，但在不同的歷史時期其側重點也是不同的。在國家安全受到威脅、社會秩序遭到破壞的時候，政府的服務應該著眼于恢復社會秩序、保證人民生命財產安全，使人民群眾安居樂業；在市場經濟繁榮發展、各項建設事業欣欣向榮的今天，政府的服務職能主要是校正市場偏差，彌補市場缺陷，扶助改革中的弱勢群體，維護社會公平，促進各方面的和諧發展。這就要求政府內部人員必須樹立全心全意為人民服務這一行政理念，培養強烈的服務意識。與此同時政府要解決職能上的“越位”、“缺位”和“錯位”問題，向市場、企業和社會適當放權，以便使政府更好地履行加強公共管理、完善公共服務的職能； 相信隨著社會的進一步發展，服務這一行政理念也會與時俱進地被賦予更多新的內容。

服務型政府理論的提出實際是在呼喚政府價值本源的回歸。從人民主權的視角來看，公共權力是公眾創造出來保護公共利益、調解社會糾紛、服務民眾的一種制度安排。新公共行政理論強調政府的公共服務也是這一理念的印證。公共權力自產生伊始就具有公利性，但在其漫長的發展軌跡中，卻逐漸偏離了其價值本源。在現實利益的驅動下，公共權力經常被異化為少數人或個別部門借以謀求自身最大利益的工具。政府作為公共行政權力的行使者，如果背離了其價值本源，就會變成統治型的、全能的、人治的政府。這顯然“忽視了政府存在的內在價值，使政府權力的正當性受到質疑和詰難，導致了官僚主義的同時也使得人民對政府部門的支持和信心有所下降。” 在這種情況下，建設法治型政府和學習型政府就變得越來越重要。

（二）法治型政府

法治型政府從屬于制度文明。歷史告訴我們，缺乏限制的權力往往導致權力的濫用，容易對人民造成災難性的后果。建設法治型政府則是現代社會人民為了抵擋權力的泛濫而豎起的一道盾牌。

法治型政府是有限政府，它通過對政府的限制來保證人民的權利，即政府受法律的約束和控制。這是對傳統人治政府、官本位思想的否定。相對于“人治”來講， 法治的基本含義是以法律為依據實施統治，是追求法律秩序的一種價值體現。“用法律制度來治理國家，用強制的手段來約束人們的行為，這是法治的主要內涵。”當然，構建法治型政府意味著要在具有普遍性且相對穩定并能夠體現實質正義的法律指導下更好地控制行政權，其前提是法律制度的完善。法治型政府是約束權力、保護人民的政府，是廉潔公正、根治腐敗的政府，是接受監督、執政為民的政府。法制型政府能夠保證行政效率的提高。

改革開放以來，我們所取得的一個個巨大成就很大程度上依賴于我國政府執政理念和管理模式的更新，即實現從人治型政府向法治型政府的轉變。法制的逐漸成熟促進民主的快速發展，也促使政府在改革中的角色定位日趨合理。“在市場經濟社會，政府及其權力僅僅是為了保護人民的權利而存在的，現代政府應該拋棄傳統的官本位思想，樹立民本位、權利本位的價值理念，這也是法治政府基本價值的體現。” 具體來說，法治型政府以權利本位為基本價值，以依法行政為基本原則，以司法審查為基本保障，以輿論監督為必要補充，以為人民服務為最終目標。從這一點來看，法制型政府實際上是秉承了為人民服務這一理念，建設法制型政府實際上是保障政府全心全意為人民服務的一種硬性手段。

（三）學習型政府

作為貫徹政府服務理念的另一個手段和保障，學習型政府也是目前學術界研究的熱點。學習是靈魂的更新，是人類的本能。同樣，它也是一個政府不斷發展、更富生命力的必要條件。

相對于學習型組織的理論，學習型政府應該具有如下特點：（1）、對環境具有開放性，具有很強的反饋能力、適應能力。能夠及時洞察環境的變化、社會的發展、觀念的更新，并從中汲取必要的知識，緊跟時代步伐。（2）、善于學習、自主管理。要明確學習不是一種形式，而是一種意識、一種長久的習慣和主動的過程。（3）、精簡機構，減少不必要的管理層次和環節。（4）、能夠在學習中不斷創新。（5）、有共同的愿景，強烈的團隊精神和合作意愿。以上述標準來審視學習型政府，可以推斷出：學習型政府是一個不斷用新知識武裝、積極上進、充滿生機和活力的政府；是一個以人為本、尊重知識、尊重人才的政府；是一個善于學習、靈活整合、不斷創新的政府；是一個具有團隊精神、勤奮高效的政府。

21世紀知識經濟將居于主導地位。作為知識的掌握者、應用者和傳播者，人才資源是經濟和社會發展的第一資源。學習型政府要加大力度培養學習型人才，使人的價值得以充分地、良性地發揮。這充分地體現了人本的思想。通過對實踐的學習增強能力，通過對理論的學習提高修養，進而提高整個行政隊伍的綜合素質，其目的不僅僅是為了自身的發展，更重要的是對民眾的需求給予最充分地回應、更好地服務于民，這也是建設學習型政府的一個根本原因。

二、區別與聯系

從上述對三者的概念進行的概括分析中我們可以看出，服務型政府、法治型政府、學習型政府作為三種不同的政府發展模式，它們既相互聯系又彼此區別，為我國政府的發展模式提供了清晰明確的方向。在“為人民服務”這一理念的指導下，三者在價值取向上是高度重疊的。無論服務型政府、法制型政府還是學習型政府，都是對“政府”這一事物從不同角度的界定。三者其實并不沖突，并非彼此不兼容的關系，而是強調在不同的發展階段應該各有側重。但是，服務型政府所樹立的服務理念無疑是具有統領作用的。在政府發展模式的路徑選擇上，我們能夠得出這樣的結論：理想的政府模式應該是以服務為核心，以法治、學習為兩翼的綜合模式。這一點，我們能從三者之間的聯系和區別中得出結論。

如前所述，公共權力的產生是出于人類對秩序的渴求，是人類為了保護自己的權益而彼此達成契約的結果，即政府的權力來自于每個公民權力的讓渡，所以政府應該服務于社會的大多數人。建設服務型政府，這一提法一語道破了政府存在的價值本源，即“政府存在的目的在于對民眾的需要給予充分的回應” 。其價值理念是任何政府模式都應追求的終極目標。

在這一目標指引下，建設法制型政府和學習型政府猶如車之兩輪、鳥之雙翼，既有區別又密切聯系。不同之處在于：法治型政府與學習型政府一個是外在的約束，一個是內在的要求；一個崇尚規則，一個鼓勵創新；一個是對人性的懷疑，一個是對人性的弘揚；一個需要制度保障，一個需要習慣維持；一個是對權力的控制，一個是對權利的追求；一個立足現在，一個放眼長遠。但是，二者又是密不可分相輔相成的。第一，法治型政府、學習型政府都是在新的時代背景下，對政府模式改革、職能轉換、角色定位的新要求。第二，法治型政府、學習型政府在價值理念上都體現了人本、民本的思想。法治型政府是通過約束政府來防止人民的權利遭受公共權力的非法侵害。它給予了民眾最廣泛的自由和最有力的保護，是限制權力濫用的一道有力屏障。而在學習型政府中，學習的主體是人本身，學習的目的是使人的價值得到充分地、良性地發揮，它更能夠體現以人為核心，尊重知識、尊重人才的人本思想。第三，法律的滯后性促進學習，學習進一步完善法治。由于法律具有滯后性，所以政府人員需要不斷地從實踐和理論中學習，在實踐中積累經驗，在理論中提高修養。使其思想超前，從而進一步完善法治。從這一點上看，建設法治型政府和學習型政府是在不斷地發展中保持著一種動態的平衡。第四，法治型政府、學習型政府在當前條件下可以作為我國政府改革的階段性目標，而從長遠來看又是實現政府價值本源回歸的必要手段和有力支持。前者是實現政府服務宗旨的外在保障，后者則是實現政府服務宗旨的內在驅動力。

建設服務型政府、法制型政府和學習型政府在價值理念上高度重疊，具體內容上良性互動。一方面，建設法治型政府和學習型政府的過程，本身就是建設服務型政府的一個必要步驟。法治型政府與學習型政府的許多特性是從屬于服務型政府的。上文提到，從服務型政府的核心內涵來說，它著眼于社會公正、社會發展和責任政府。首先，“社會公正”要求政府服務的對象和內容是平等的，對任何企業和個人不得采取歧視政策，并適當保護弱勢群體。這一點需要有法律來保障，這與法治型政府維護社會正義的價值取向是一致的。其次，服務型政府是“責任政府”，我們可以這樣詮釋：它“是指政府服務于公民的義務性，并要為其提供的服務承擔相應的責任”。 這更需要一套完備的法律制度來對政府的行政行為進行有效的監督和控制，以防止行政不作為和行政職權的濫用。再次，服務型政府著眼于社會發展，即政府要為人民謀求幸福的生活，要促進社會健康、穩定、持續的發展與進步，要強調行政投入和產出之間的比例關系。這就要求政府招攬大批學習型人才、緊跟時代的步伐、積極學習先進的文化知識、適應環境變化、永葆生機與活力，即要加強學習型政府的建設。尤其到了知識經濟時代，學習型政府的建設更是為服務型政府的建設提供了必要的技術保證和智力支持。

另一方面，建設服務型政府又有助于拉動法治型政府和學習型政府的建設。“政府的服務定位還將導致特權的消失和特權意識的弱化。” 這將有力的遏制官本位思想并且使腐敗失去滋生的思想土壤，從而為法治型政府的建設提供了契機。另一方面，政府服務意識的增強必然導致其學習意識的增強。隨著時代的進步、社會的發展，企業和人民需要的服務是多方面、多層次的，沒有一個善于學習、高效運轉的政府是不能夠使公眾滿意的。而公眾的滿意程度和政府的工作效率往往是衡量政府服務績效的標準。所以，建設一個令人滿意的服務型政府必然要求建設一個善于學習的學習型政府。

三、作用與意義

人類從遠古的野蠻洪荒走向今天的繁榮發展，得益于三大文明的支持：物質文明、精神文明與政治文明。“而從一般意義上說，政治文明的本質在于制度文明。” 所以，發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，首先要從制度著手，深入進行政治體制改革。不改革不足以促建設，不改革不足以謀發展。政府發展模式的轉變就是其中的必要環節。建設服務型政府、法治型政府、學習型政府是時代的呼喚，是改革的必然。

在漫長的人類發展史中，公共權力逐漸異化，違背了其得以產生的初衷，偏離了其價值本源，成為高高凌駕于世俗之上的權威。然而，政府從它產生的那一天起就應該以服務為最終的追求和唯一的導向。我們強調建設以服務為核心、以法治與學習為兩翼的政府模式，實際上是在呼喚政府價值本源的回歸。另外，目前學術界還經常討論的諸如：有限政府、透明政府、責任政府、善治政府等等，雖然名稱各不相同、內容上也各有側重，甚至還有些許的交叉和重疊，但是它們都是站在不同角度引導我們追求某個理想的政府模式，并且提供了種種可能的實踐方法。我們提出建設以服務為核心、以法治與學習為兩翼的政府模式并不是要拋棄其他的理論，這些理論都很值得我們借鑒和研究。博采百家之長，才能對政府發展模式的路徑選擇更有裨益。我們之所以把這三種類型的政府模式尤其是服務型政府提高到統領全局的高度，也是為了避免由于政府無法找到一個明確合理的發展目標而在學術界此起彼伏的口號聲中躊躇不前局面的發生。只有明確的目標才會給我們以明確的方向，只有明確的方向才會引導我們不斷的追求，只有不斷的追求才會使我們不斷地前進。這也正是我們總結三種政府模式的關系并在此基礎上提出構建以服務為核心、以法治、學習為兩翼的綜合模式的全部意義之所在。