ＷＴＯ的未來［七］

第九章 WTO總干事和秘書處的角色

337．在各個主要國際機構中，世界貿易組織（WTO）有600多位職員（其中包括100-150位臨時職員），屬于規模最小的國際機構之一。按其重要性來衡量，WTO秘書處在預算資金上也是最少的。一直以來，WTO秘書處有著優良的傳統，精熟業務，恪守其職，廣受尊敬。秘書處總部設于日內瓦的一個獨立的辦公樓，職員人才濟濟，既有經濟學家，也有律師、貿易政策專家和其他各種專業人才。秘書處的全體職員不僅向各成員代表們提供技術性支持，而且還為日益多樣化的對象提供大量咨詢，如政府、商業團體、非政府組織和其他政府間機構等。他們為WTO下屬各下設機構服務，對外宣傳WTO，并向發展中國家提供越來越多的技術援助。

338．勿庸置疑，秘書處仍是受到尊敬的。不過這些年來，WTO各成員代表團與WTO秘書處職員之間的相互信任已經遠不如從前了。WTO秘書處職員一直對他們的待遇條件感到不滿，這一問題越來越嚴重。 但這不是本報告所要討論的問題。更深層的問題在于，有一種觀點認為：在一個“由成員驅動”的組織中，秘書處所扮演的角色必須僅僅限于提供技術服務，而不是提出建議，或維護WTO體制。正如我們在上一章指出的那樣，這種態度實際上傷害的是WTO成員自己。

A．秘書處威望不低，但仍令人心存擔憂

339．在實踐中，秘書處一直默默地為WTO各下屬機構的運轉做著大量卓有成效的工作。但令人擔憂的是，秘書處的角色變得越發唯唯諾諾和弱化，這會使WTO失去效率。不僅如此，秘書處內缺乏強有力和一致的聲音，會導致對多邊貿易體制的性質、目標和活動的理解上留下一個真空，而這一真空會被各種混雜的，有時是非常令人誤解的公眾信息所填充。更令人擔心的是，這一真空會被其他國際機構所填補，而這樣對WTO卻無甚好處。有些人認為秘書處只應該扮演一個消極的角色，但他們很快就發現，在貿易問題的討論中它的影響力反而因此受到削弱而不是加強。在有些政府，事實上，還有某些非政府組織的眼中，這或許正是它們所追求的目標。若如此，這將是一種極端短視的觀點。

340．秘書處的地位在《馬拉喀什協定》中得到承認：“成員……應尊重總干事和秘書處職員職責的國際性質，不得尋求在他們履行職責時對其施加影響?！憋@而易見，秘書處的角色并不僅僅是WTO委員會和理事會的服務者。秘書處的確有責任確保WTO體制能夠有效運行，得到正確理解并且按授權行事。

341．在處理成員的權利和義務方面，秘書處有責任保持絕對的中立、謹慎和尊重。秘書處在作出決定或者采取行動時不得損害成員的權利和義務。但是，正如以下將談到的，秘書處有一個平行的責任，即作為體制的監護人-更確切的表達或許是“協定的監護人”-為成員的共同利益而行事。

B．總干事的角色應該盡快得到明確

342 《馬拉喀什協定》中沒有界定總干事的角色。第6.2條要求部長級會議來任命總干事并且“通過制定規則列出總干事的權力、職責、服務條件和任期……”。除了決定服務的條件外，這項授權從沒有被完成過；或許現在應該兌現這項授權了。

343 總干事工作職責不明確是個缺點嗎？當然，它使秘書處過分依賴于成員占主導且通常非常短期的政治氣氛，而非機構的長期利益。同樣，總干事越來越將其角色視為國際發言人和營銷執行官。這意味著經常到處旅行：出于實際需要，與各成員首都的政治首腦定期接觸。這樣便減少了在日內瓦的露面和作用。于總干事的工作重心來說，這是一個很大的轉變。它把“WTO體系的領導”這一概念弱化了，而“WTO體系的領導”有別于“WTO秘書處的領導”。 事實上，在過去，GATT的總干事有時實質上被視為GATT體系的精神領袖。他們的言論對機構的實質工作和方向具有相當的份量。

344．對總干事角色的這兩種理解都不完全符合現在的情況。但是，必須認識到，如果組織負責人被簡單地理解成發言人或國際上自由貿易的倡導者，那么，他或她就不可能在日內瓦的外交和談判層面上產生重大影響。此外，總干事過多地在日內瓦以外活動會導致一種失衡，即首都對WTO工作的積極投入和參與表現出明顯的高層政治支持，而日內瓦這邊依舊固守著缺乏彈性的談判立場。這就更令人感到無論是總干事的角色還是日內瓦的外交程序都缺乏效率。

345．總干事在WTO各下設機構中也應扮演相應的角色。傳統上，總干事在貿易回合中擔任貿易談判委員會（TNC）的主席 - 有時完全是以個人的身份，目前在多哈回合中便是如此。這一做法應該繼續下去。考慮到秘書處負責人所具有的連貫性和中立性，可以與過去一樣，讓總干事在需要時適當擔任其他委員會和理事會的主席。同理，總干事也應擔任總理事會的主席。無論何種情況，既然總干事代表著WTO的連貫性和權威，各成員就應該勇于把總干事視為“誠實的中介人”，在有關程序和慣例方面征求其意見。同樣，爭端解決諒解也對總干事可發揮的潛在作用作出規定，因此，在爭端解決中，總干事亦可以有所作為。

346．最后一個問題是，總干事如何管理秘書處。近年來，有一種傾向，成員開始對秘書處進行微觀管理，特別是通過預算委員會。誠然，成員完全可以通過各項預算對秘書處的總體開支進行監管，但管理過細會使WTO弱化，打擊職員監管的積極性。總干事必須有獨立的管理權，盡管要在預算限制內。以書面形式把總干事這一“權力和職責”確定下來，將是值得向前邁出的一步。

347． 鑒此，顧問委員會建議，目前應如《馬拉喀什協定》所要求的那樣，由總理事會在部分采納這一職位現任和既任者建議的基礎上，明確地界定總干事的“權力和職責”。

C． 任命最佳人選擔任總干事

348．很明顯，總干事為各成員代表團工作提供支持的能力既取決于秘書處的水平，也取決于他或她的個人背景。對WTO秘書處負責人工作目標的不同理解，無疑影響了成員對此職位所要求的候選人資格的看法。物色一位有很較強政治背景的候選人，還是找一位對WTO有詳細了解的技術專家型官員，而兩方面兼有的人幾乎是鳳毛麟角。正如以下所討論的，如果主張強調政治經驗和形象，則有可能會對總干事以下的各級官員的任命產生影響。

349．同時，還需保障總干事及其副職任命程序的合理性。前后對半各三年任期的方式盡管可避免在兩個受歡迎的候選人之間做出困難抉擇，但這并非一種可接受或可行的程序。1999年曾采用的這種做法對最近兩任總干事是不公平的，使他們無法很好地為WTO服務。任何一個人，不管多有經驗或已獲知多少相關信息，要想適應這一獨特的職位并發揮作用，都需要一定的時間。

350． 在此方面，總理事會通過了總干事的任命程序，這是朝正確方向邁進的一步，該程序目前正在接受考驗。這些程序包括4年的任期，并可續延4年。對這一安排顧問委員會完全同意。該程序規定，為確定對某位成功候選人最廣泛的接受性，作為最后手段可以投票表決，但仍應避免采取投票表決的方式，尤其是在一位候選人得到的支持明顯接近應有的一致支持率的情況下。

351．關鍵問題不在于對任命最好的、合格的候選人所帶來好處在政治上有統一的認識，而是在于程序。 這部分地取決于對總干事角色的正確界定。同時也要求成員對此有一個更現實和更負責任的態度。按地區排序不應該比才干更有優先權，也不該為總干事成為“自己人”而支持本國或本地區的候選人。現實恰恰相反，任何有才能和可信度的被任命者必須明確地把他或她自己與過去的聯系隔離開，包括地域來源。選出一位成功的候選人或許會帶來一些短期的國際聲譽，但在實質上沒有多少好處。

352．正是出于這些原因，顧問委員會傾向于修改現有協議，WTO成員不再只推薦本國候選人或候選人不再必須得到該國政府的支持。事實上，完全不允許成員只提名本國候選人會更加合理。任何由發展中國家和發達國家輪值或按區域排序的傾向都應該避免。出于同樣的原因，我們支持弱化候選人“競選活動”。另外一個辦法就是要求一開始就獨立物色合適的候選人，這一點值得進一步研究。

353．顧問委員會完全贊同以技術能力和適當的經驗作為任命總干事的先決條件。

D．在管理WTO秘書處和副總干事方面的新思路

354．自從WTO建立后，由總干事來任命四位副總干事已經成為一種慣例。對為何是四位總干事這一數字很少有過認真的考慮；大家普遍認為，在秘書處最高管理層進行一定的地域平衡是理所應當的。但是，設有兩位以上的副總干事是完全沒有必要的，因為已有為數眾多的業務司長可以直接向總干事匯報工作。

355．副總干事的最佳人數很大程度上取決于成員對秘書處的要求。如果各成員要的只是一個被動的秘書處和一位很大程度上扮演WTO推銷員角色的總干事，那么，四位、三位甚至是兩位副總干事就毫無必要。如果總干事是一個高級別的政治人物，將大量的時間花費在日內瓦以外，就需要選擇另外一種配置，即只任命一位副總干事，讓其擔當相當于首席執行官的工作職能。該副總干事將管理秘書處，負責秘書處和各成員駐日內瓦代表團之間直接交往的責任。這位副總干事還將在必要時擔任主要理事會和委員會的主席、進行磋商并代行總干事的職能。

356．作為另一種選擇，如果成員要的是一個積極的、創新的、完全投入的秘書處，那么兩位或至多三位副總干事或許是合理的：如果三位，則其中一位仍可擔任首席執行官的角色，這取決于總干事的背景和意愿。無論如何，最終決定權仍應由總干事掌握。

357．無論秘書處高層管理采取哪種方式，都應該強化其管理機制和管理環境。秘書處職員的不滿主要來自兩個方面。一是松懈的管理結構，這導致了合作和融洽的管理方法不能運用到工作實踐中去。近年來秘書處引入了不同的管理方法，收效各異。但似乎還缺乏一種集體歸屬感和合作的觀念。按照其它國際機構的標準來看，WTO秘書處的規?；蛟S并不大，但它卻是一個重要的國際機構。若秘書處職員不能在一個明確的管理文化中認清其角色，他們就難以形成合力，而且工作也常會事倍功半。

358．引起秘書處職員不滿的第二個原因是工資水平和其他工作待遇。雖然WTO成員仍可能不愿提高秘書處職員的工資水平，但它們應為職員提供起碼的待遇，用來吸引和留住最佳人才，成員對此不能掉以輕心。雖然秘書處的職位空缺從來就不會擔心無人應聘，但各成員也應該明白：應聘人數多，并不意味著應聘人員的素質高。除了這個原因以外，成員也不應該以一些其他的名義，去干涉招聘過程，如地域平衡、資格、適合性或潛在表現等。這并不是說平衡不重要—— 首先，所有的代表都需要秘書處提供幫助或建議。但是，有理由相信，如果沒有政府和代表團的強力干預，在招聘最優秀人才的過程中也可以實現合理的地域和語言平衡。

E．一個“由成員驅動”的組織中的秘書處

359．造成關系緊張的第三個原因在于堅持認為WTO是一個“由成員驅動”的組織。強調這一原則對總干事和秘書處來說意味著什么呢？對多邊貿易體制的公眾形象又有何影響？

360．就各成員首都對WTO政治上的認同來說，由成員驅動的組織是個寶貴的概念，但必須確保它謹慎地朝著與其總體目標一致的方向推進。近年來，WTO給人的印象通常是一輛滿載著乘客的車子，車上的乘客指手畫腳，各找各的目的地，沒有地圖，也不想去問路。這導致公眾對WTO的誤導和曲解。對單個成員來說，它并不總是WTO體制最佳的護衛者。

361．最近的經驗表明，當成員不能夠或不愿意前進的時候，多邊貿易體制的形象和公眾支持度就會受損。成員多從國內政治的眼前利益出發，來解釋WTO（這是可以理解的），而很少考慮WTO的基本原則。WTO需要有它自己的聲音，一個令人信服的、始終如一的聲音。如果成員不準備捍衛和發揚它們所同意的原則，秘書處則有權去捍衛和發揚。事實上，應鼓勵甚至要求秘書處去這樣做。決策的合法性已經在協商一致的原則下得到充分保障。

362．因此，應當明確秘書處和成員在WTO各種活動中分別扮演的角色，這些活動包括廣泛宣傳和推廣WTO及其原則。盡管這些原則鮮為人知，但卻與上世紀制定時一樣有效和寶貴，特別是在第二次世界大戰之后的那些歲月里。有關這些原則的介紹，詳見第一章。

363．作為有益的起點，或許可將秘書處視為WTO條約和法律的監護者。在操作層面，秘書處所監護的不僅是WTO的運行的連貫性，而且還有對WTO的具體理解，這種理解應得到成員的自愿尊重和深化。在公眾層面上，秘書處的監護作用在于維護WTO整個體制的一致性和客觀性，而這一點在政治上十分敏感。必須對批評意見予以回應，但有時是在成員不斷變化的、被政治化和潛在不平衡的爭論、過程和談判的框架之外進行的。簡言之，秘書處和總干事應回到那些基本的東西上，去展現和捍衛WTO。

364． 在此基礎上，秘書處完全可以要求在行動上給予更大的獨立性和更多的權威。但這要求成員及其代表團和秘書處相互承認各自的角色和職責。秘書處是完全建立在WTO體制利益上的中立機構，明確這一點將使秘書處與個成員的合作更加有效。

F． 我們需要秘書處更多的智力投入

365．成員還應鼓勵和促使秘書處拿出更多的智力成果。顯然，研究資源相當有限。我們歡迎推出新的世界貿易報告，來加深公眾對貿易問題的理解，但現有可公開獲得的研究報告的確沒有任何新意。目前，在有關貿易政策、全球化、發展以及多邊貿易體制遇到的其他迫切問題上，公眾意見和政治辯論都很激烈，在這些方面，WTO應做出更卓越的智力投入。秘書處可以不必在成員談判立場或政策上做出妥協，事實上，秘書處這樣做也不會損及其本身所提的建議。至少在貿易領域，我們認為WTO的首席經濟學家應該享有與其它經濟組織的同行們一樣的聲譽和地位。沒有令人信服的論據表明WTO與其它組織，如聯合國貿發會議（UNCTAD）、世界銀行、國際貨幣基金組織（IMF）和經濟合作與發展組織（OECD）在性質上有什么巨大差異，以至成員的權利會受到秘書處研究結果的嚴重威脅。事實上，往往是其它的國際組織來為WTO辯護 - 或者貶低WTO。

366．不僅如此，秘書處應該在政策問題上表現出更明確、更加謹慎的主動性。成員不應怯于要求秘書處提供政策分析。無論如何，在對發展中國家提供技術支持方面，越來越需要秘書處的政策建議。除非受到資源限制，沒有理由認為其它國際組織可以就WTO問題提供咨詢，而WTO秘書處自己就不可以。

G． WTO的預算——新思路，因應新的需求

367．技術援助問題牽涉到秘書處是否有充分的人力和財力資源來滿足這方面的需要。在以前章節中提到，現在有許多此類援助，各自有不同的援助和管理方式，包括通過WTO信托基金、政府和其他組織的雙邊援助。但直接通過WTO預算提供的技術援助很少，這一情況應得到有效改進，以確保未來的技術援助具有安全性和可預見性。

368． 就此問題而言，毫無疑問，由政府和組織提供的援助項目及其所依靠的大量私人顧問的工作是有成效的。但這是最佳成效嗎？或許不是。在過去的十年中，盡管WTO與世界銀行、國際貨幣基金組織（IMF）、聯合國貿發會議（UNCTAD）和其它組織間的工作關系得到很大改善和加強，但在此方面的合作仍待提高。通過上述組織和其他機構運作的綜合性框架是一項有前景的倡議，它至今僅取得了有限的成就。（詳見第四章。）

369．也許還有更加經濟有效的方法來提供技術援助。目前為發展中國家提供的大量政策建議是不一致、有時甚至是矛盾的，解決這一問題的辦法之一是，將所有與WTO有關的官方技術援助從相關組織的各個秘書處中剝離出來，放到一個半獨立的機構中。職員可以從相關的組織中短期借調，由WTO來管理和運作。這一機構可以負責在長效的能力建設中實施援助，包括為發展中國家私營部門提供援助。

370．秘書處提供技術援助的能力只是資金和人力這一大問題的一個方面。從現狀來看，特別是在爭端解決領域，秘書處的有些司面臨著履行義務的重大壓力。而另外一些司會在多哈回合談判開始全力推進以及開始實施談判結果時，發現力不從心。正如我們所建議的，秘書處要有能力和專業才能在全球范圍內體現WTO和多邊貿易體制的作用，這一點至關重要。這意味著要在處理媒體關系方面擁有足夠的能力，尤其是涉及到發展中國家的利益，以及有能力開展具有創新性的公共信息傳播活動。我們在第五章中提到過秘書處各司中僅有很少一部分職員全面負責與非政府組織（NGO）的聯絡工作。

371．我們并不是建議大幅度提高WTO的預算（盡管這其實很容易做到），但是，的確有必要增加更多的預算，預算的年增長率應高于其它資金情況較好的國際組織。成員國政府應明白，WTO是管理全球化經濟的一個重要工具。全球化正在全速推進，這意味著一個根本性的變化，對此，WTO及其成員必須予以應對。因此，在考慮WTO的資金情況時，財政部長們需要有前所未有的想像力和相當的靈活性。事實上，各國提交的WTO會費在本國財政預算中僅占極小的比例，然而帶來的收益遠遠超出這些會費投入，目前的預算窘境只能束縛住WTO的手腳，是不具有建設性的。

（劉鷹傅星國）