我國農村剩余勞動力流動的現狀與對策

伴隨我國農村改革的深化和城市化進程的加快，自上世紀80年代中期以來，我國各地掀起了一股波濤洶涌的“民工潮”。大量農村剩余勞動力由農村流向城市，由欠發達地區涌向發達地區，其浩瀚之勢持續近20年，至今仍方興未艾。統計資料顯示，目前每年離家外出經商務工3個月以上的農民己達1．4億人，其規模比日本總人口還多1000萬，而且今后還將繼續不斷增加。

就農村勞動力外出打工整體而言，這種現象已遍及全國各個角落。全國31個省、自治區、直轄市既是農村剩余勞動力的輸出地，又是輸入地。全國660多個大中小城市都在吸納大量的農民工。但從區域看，各地情況又有較大差異。從我國版圖東西南北中五大區域農民工流勢看，西部遠遠強于東部，南部大大盛于北部，中西部向東部擴張之勢尤為明顯。西部地區的四川既是農業大省，也是農業勞動力輸出大省。據該省統計，全省外出務工農民多達1300多萬人，而跨省務工人員已達600萬人之多，居全國之首。中部地區農業大省安徽及江西是勞動力輸出大省。安徽省每年外出打工農民逾800萬人，保守估計跨省務工人員也達到三分之二。江西省每年跨省打工農民多達405萬人，近兩年呈激增之勢。

億萬農民進城務工經商，取得了一舉多得的奇效，為我國經濟發展做出了重要貢獻，產生了極其明顯的經濟和社會效益。農村勞動力流向城市不僅大大緩解了農村就業壓力，提高了農業勞動生產率，也為城市發展和方便城市居民生活提供了強有力的保障。目前，農民工已滲透到城市社會的各個角落，成為城市中一些產業的中堅力量。由農民外出務工而派生出來的打工經濟已成為農民增加現金收入的主要途徑，是對改變中西部地區農村落后狀態的有力支持。據有關部門對2002年9400萬外出打工農民的調查，一年工資總額高達5500億元，其中拿回農村3200億元，在城里消費2300億元，既擴大了農村市場，又支持了城市經濟。據統計，四川、安徽、江西等一批中西部農村勞動力輸出大省的農民外出打工總收入約相當或超過這些省全省財政收入。農民進城既為農村帶回了先進的生產生活方式。文化理念．科學技術和管理經驗，又為家鄉脫貧致富和實現農村城鎮化起到了積極的推動作用。

但是，必須看到，伴隨超大規模的勞動力流動，由于認識及相關政策和制度嚴重滯后，管理跟不上，全國各地均出現了一些不該發生的現象和不容忽視的問題。如任其下去，則將愈演愈烈，最終不可收拾。為把握農民工問題的實態，探索解決這一問題的有效途徑，自2002年下半年開始，九三學社中央及相關省級組織先后在浙江省和北京市分別對農民工問題進行了專項調查。去年8月，韓啟德主席又親自率團分別對重慶市和北京市進行了實地考察。通過對相關部門、企業和農民工的訪談及問卷調查，我們深深感到，農民工領域所面臨的問題堆積如山，已經成為全國關注的焦點和熱點問題，必須引起我們的高度重視。尤其在中共十六大提出“統籌城鄉經濟和社會協調發展，全面建設小康社會”的宏偉戰略目標后，妥善解決農民工問題的確已成為燃眉之急。

農村勞動力過剩積重難返

勞動力是重要生產要素，但農村勞動力這一發展農村經濟的關鍵要素卻長期處于配置極度不合理之中。這種不合理性既來自于客觀，又來自于主觀。從客觀上看，農村勞動力配置的難度主要受制于土地等自然資源匱乏及就業門路狹窄，把幾億勞動力拴在不足20億畝的土地上。從主觀上看，計劃經濟制度下的城鄉分割局面又將偌大的農村勞動力群體牢牢地圈在農村，城市勞動力市場成為農民向往而不可及的“圣地”。大量農村勞動力長期沉淀在農村，無疑加劇了農村的經濟發展和社會進步的矛盾，從而使農村步入積重難返的迷途。

我國農村勞動力過剩由來已久。農村改革前，勞動力過剩矛盾未能凸現的主要緣由在于生產效率極其低下的所謂集體經營制度掩蓋了這一現實。農村改革后，由于經營體制的轉換及勞動生產率的相應提高，勞動力過剩的矛盾愈來愈尖銳。由于農村勞動力基數大，年增長率高，在今后我國經濟發展中，如何處理農村勞動力問題，必將十分棘手。因此，如果說三農問題是我國經濟社會發展中的重中之重，那么農村勞動力過剩問題則將成為難中之難，若不下大的氣力，很有可能成為抑制國民經濟發展和社會進步的重大隱患。

自1990年開始，農村勞動力就業結構發生較大變化。從事第一產業的比例已由1990年的79．4％降至2001年的66．5％，而二、三產業增長較慢。事實證明，二、三產業增幅大小是改變農村勞動力就業結構的關鍵。而發展農村的二、三產業，又靠農民增收來支撐，而農民增收的重要途徑是擴大就業。因此，農村勞動力就業問題將是我國經濟社會發展中的永久課題。

在農村勞動力轉移初期，鄉鎮企業曾是接納主體。自1984年開始，伴隨鄉鎮企業的異軍突起，各地的鄉鎮企業擔當了農村勞動力向非農產業轉移主渠道的角色。自1984年至1988年，年均吸納10847人，鄉鎮企業職工總數由5208萬人激增至9545萬人，接近全民所有制單位職工人數。進入90年代以來，由于市場競爭加劇而引發的鄉鎮企業改制，許多鄉鎮企業由以往的勞動密集型企業逐步向技術及資本密集型企業過渡。90年代中期鄉鎮企業興起的“二次創業”，又大大加快了鄉鎮企業的轉型速度，從而使其吸納農村勞動力的能力大大減弱。2001年，鄉鎮企業從業人員達13085萬人，僅比1998年增加548萬人。由此看來，在接納農村勞動力方面，鄉鎮企業已由80年代中期至90年代中期的主角地位退步至90年代后期的配角地位，取而代之的是農村勞動力流動的“民工潮”?？梢灶A計，隨著中共十六大城鄉統籌發展戰略的實施，大量農民工進入城鎮就業，進而成為城鎮居民的“農轉居”現象必將逐增，從而可以大大緩解大量農村勞動力過剩的壓力。

進城農民工生產生活現狀令人擔憂

如何將外來人口融入當地社會的工作及生活圈，使其安居樂業，始終是一個世界性的難題。我國近鄰日本和韓國在上世紀六七十年代也曾出現過大量農民進城打工現象，其特征與我國的“民工潮”有許多相似之處。但日韓兩國農民流動規模、流動距離及涉足行業等方面與我國無法相比。最近十幾年間，我國雖然在妥善解決農村勞動力流動方面出臺了不少政策，也取得了一些成效。但據我們對浙江省杭州、溫州等地的干名農民工問卷調查及京渝等地的實地調查結果表明，與農村勞動力流動相關的制度性和政策性障礙尚未真正拆除，農民工的生產與生活條件尚未出現根本性的改善。廣大農民工及其家庭依然生存在貧困之中，實質上已成為城市社會中地位最低而又最孤立的最大弱勢群體。

1．生活條件極差

生活條件極差是廣大進城農民工普遍面臨的最大難題。大部分農民工從事條件最差、負荷最重的體力勞動，但他們為了省錢，吃的是最低劣的飯菜，住的是最簡陋的房屋。一些用工單位說為農民工安排了“集體宿舍”，但卻是“夏似蒸籠，冬似冰窯”的簡易工棚。在我們調查的一些地方，幾十名農民工擠住在不足30平方米的簡易房或倉庫的現象隨處可見。農民工早出晚歸，終日奔波，沒有什么文化娛樂生活，衣食住行與現代化的城市居民生活具有天壤之別，形成巨大的反差。

2．擇業差別待遇

農民工進城務工在擇業上普遍遭遇就業歧視。大多數農民工雖從事最苦、最累、最臟、最險及城市人最不愿意干的“五最”行業，但他們的擇業權利屢受限制，亂收費、強制遣送和隨意拘留現象頻發。他們雖然不斷為城市發展和方便居民生活盡力，頭些年卻一直是城市有關部門審查清理的直接對象。

3．權益屢遭侵犯

工作時間長。勞動強度大、勞動合同簽約率低、社會保險覆蓋面小，特別是拖欠和克扣工資嚴重，是多數農民工權益屢受侵犯的現實表現。而工作環境惡劣、缺乏勞動保護、無法享受醫療工傷保險待遇等，又直接威脅農民工的生命安全。據我們對浙江省調查，三分之二以上的農民工的權益受到不同程度的侵犯。近年，農民工權益受侵犯事件呈上升態勢，2001年浙江省涉及農民工投訴的案件占受理投訴案件總數的90％，拖欠和克扣農民工工資合計達0．8億元。

4．負擔不斷加重

農民工收入普遍較低。接受我們調查的人群中，月收入600元以下的占41.6％，600元至1500元的占53.4％，1500元以上的占5％。除衣食住行、撫養子女、贍養老人等開銷外，大部分農民工經濟拮據，但還必須支付培訓、辦證、衛生，環境及名目繁多的行政事業性收費。中央雖曾多次強調要防止變換手法向農民工收費，但落實情況欠佳，加上各類對農民工罰款現象的泛濫，許多農民工經濟狀況遠低于城市低保者。

5．社會保障缺位

農民工社會保障嚴重缺位是一個老問題，各地雖試圖在這方面有所作為，但總體起色不大。由于各級政府未對用人單位采取強制性的投保措施，加上農民王自身投保意識淡薄，大多數農民工仍然游離于醫療、工傷事故等保險安全網之外。農民工及其家屬患病不醫、大病小醫情況比較普遍。工傷事故引發的傷亡不發或少發經濟補償金的現象頻出，拖欠和克扣農民工工資問題更是全國性的大難題。

6．教育培訓滯后

與城里相比，我國農民教育文化程度較低，進城農民工亦是如此。在我們調查的農民工中，具有初中學歷的占52．7％，小學及小學以下學歷的占16．8％，兩者合計約占農民工的七成。而與農民工文化技術程度低下形成明顯對照的是城里用人單位普遍提高了錄用門檻，其中80％以上的崗位要求具有初中以上文化程度，20％的崗位只錄用高中及高中以上的人員。在技術水平方面，81％的崗位只錄用熟練工人，有些行業甚至要求有職業技能資格。國家雖然明文規定要不斷提高農民工素質，要求流出地要搞好農民工外出前的培訓，流入地要為農民工提供勞動技能性培訓。但流出地和流入地對農民工培訓普遍重視不夠，加上以培訓之名對農民工亂收費現象禁而不止，導致農民工培訓嚴重滯后。

7．子女就學無門

隨著農民工進城務工方式逐漸由單身向家庭化方向轉變，農民工子女教育問題愈加突出。據統計，1億多農民工帶出的學齡子女保守估計也有二三百萬人之多。據有關部門統計，一些城市中小學拒收或收取高額借讀贊助費，造成農民工子女就學率普遍低下。在北京300多萬流動人口中，6至14歲兒童有10萬多人，但就學率僅為12．5％，大量農民工子女輟學，上了學的農民工子女又經常受城里孩子的欺辱，給他們幼小的心靈打上不平等的烙印。農民工子女就學難也反映了我國城鄉分割的義務教育體制的弊端。任其下去，必將引發農民工及其子女的強烈抵觸情緒，進而發展成為影響社會安定的因素。

8．受歧視程度加劇

被調查的農民工紛紛反映，生活環境差，打工條件尚可忍受，但人格屢遭踐踏、盤剝日趨加劇、既流汗又流淚等現實，導致了他們心理的極大不平衡。部分城市居民對農民工的偏見乃至歧視性行為的加劇，不僅引發了相互的感情對立，也激發了農民工的逆反心理，由此產生的暴怒、非理智及施行報復性手段，對社會治安及社會穩定帶來了諸多負面影口向。事實上，歧視和反歧視已成為多數城市發生的涉及農民工與用人單位、當地居民的惡性案件的導火線。

種種跡象表明，農民工問題已經到了必須下大氣力全面解決的關鍵時刻。如任其下去，不僅將制約城鄉經濟和社會的協調發展，也必將為全社會的安定帶來沖擊，決不可等閑視之。

城鄉二元結構體制是造成農民工現狀的根本原因

農民進城務工已經歷了20多年，進城規模由當初的幾百萬人激增至超億人，流動的距離已由當初的不出縣、不出市、不出省發展到今天的跨區域大范圍流動進而輻射全國，遠遠超出了人們的意料。就一般概念而言，隨著流動規模的擴大和管理經驗的積累，流動應更有序、更規范。但是，嚴酷的事實告訴我們，農民工規模的急速擴大及時間的推移，非但未能推動勞動力流動制度的改善，反而出現了矛盾愈來愈激化的局面。農民背井離鄉進城為城市經濟和社會發展做貢獻，理應得到與城市居民同等的政治和經濟待遇，但卻適得其反。造成農民工現狀的原因很多，歸根結底，城鄉二元結構體制是抑制農民進城及造成農民工現狀的主要因素。

在城鄉分割、城市對農民關閉的二元結構體制下，農民的生產、生活以及其它活動被嚴格地限制在農村區域，形成了農村居民與城市居民兩種截然不同的不平等身份。20多年來，成千上萬的農民雖然已經進城，也為城市建設和發展付出了辛勞，但終究無法獲得合法的身份和本應得到的國民待遇，依然被城市的各種保障系統排除在外，被部分城里人稱為“二等公民”。

由于這種不合理制度的影響根深蒂固，造成了對農民流動管理領域的逆向操作及缺位現象數不勝數。國家從宏觀政策角度雖然早已提出對進城農民工要“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”，但有關部門在管理理念和手段上依然接二連三地出現偏差。各地在管理農民工方面，至今仍存在懲罰性管理方式多，激勵性疏導方式少：封堵式清理多，開放式安置少；無序化流動多，有序化流動少；歧視性對待多，公平性善待少等“四多四少”現象。

實踐證明，這種在計劃經濟體制下長期形成的二元結構體制不僅割斷了城鄉社會和經濟發展的互動連帶關系，同時也擴大了城鄉差距，引發了農民與城市居民的對立情緒，延緩了城鄉一體化和農村城市化的進程。從我國現階段經濟和社會發展現狀看，全面建設小康社會，重點在農村，難點也在農村。如果不盡快徹底打破這種體制，中共十六大提出的宏偉目標就難以實現。因此，鏟除二元結構的體制障礙，是改變農民工現狀及構筑農村勞動力轉移合理流動機制的重中之重。當然，要想盡快推動農村勞動力的順暢流動，還需進行一系列的制度創新。但是，這些制度創新的前提和關鍵是摒棄二元結構體制思想束縛。否則，城鄉統籌發展，城鄉一體化、農村城市化和農村工業化等構想均將成為不切實際的空想。

全面解決農民工問題刻不容緩

農民工問題由來已久，如此積重難返，必然會引起我們在認識和對策等一系列問題上的深刻反思。中共十六大的召開及其確定的城鄉統籌協調發展戰略，為全面解決農村勞動力合理流動創造了機遇，也使我們看到了根本扭轉農民工現狀的曙光。我們必須緊緊抓住這一機遇，急農民之所急，想農民之所想，幫助他們解憂排難，并采取切實可行的對策，使農民工真正成為統籌城鄉經濟和社會協調發展的主力軍。

1．要對農民工問題進行再認識

解決農民工問題的關鍵是要有深刻而清晰的認識，并準確地予以定位。談及“三農”問題，幾乎所有人都認為其核心是農民問題，而農民問題的突出表現是收入低，收入低的主要原因是就業不足。既然農民外出打工是農民現金收入的主要途徑，又是緩解農村剩余勞動力就業壓力的最主要手段，那么就應當千方百計予以扶持。中央出臺了“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的大政方針，但實質上在實際工作中依然沒能落到實處。足以說明在對農民工問題的認識方面尚有較大的差距。

2．要為農民工立法

我國農民工的人數規模不斷擴大，但農民工就業的管理和維權卻處于無法可依狀態。目前，在外來勞動力管理方面，國家還沒有專門的法律。一些部門和地方政府雖然制定了不少規章制度，但缺乏足夠的法律依據。尤其是廣大農民工權益屢受侵犯，但又無法律保護，申訴無門。因此，為農民工立法必須盡快提上立法議程。只有健全了法制，才能實現真正意義上的法治。

3．要建立統一的管理機構和服務體系

目前，涉及農民工管理領域的部門很多，但基本上都處于各自為政的狀態。各部門出于部門利益出臺的一些政策措施，不僅起不到合理引導及積極服務的作用，而且產生許多部門間扯皮現象。在農民工管理方面，部門間、輸出地與輸入地間的內耗現象頻發，管理機構的工作效率不高。迫切需要重建一個有權威性的統一管理機構，在此基礎上，逐步建立和完善相應的服務體系。應當指出，目前已建立的服務體系不僅十分脆弱，而且大多名不符實。更有甚者，一些服務部門打著服務的旗號亂收費，已激起了不少農民工的義憤。因此，必須盡快解決管理機構和管理機制問題。

4．要為建立農民工社會保障體系做實事

農民工社會保障問題已引起全社會的關注，農民工權益受侵犯而引發的突出惡性事件已成為社會穩定和社會治安的隱患。加強農民工社會保障的前提和最終目的是保護農民工的切身利益。因此，當務之急是依據國家《勞動法》的規定，為農民工提供足夠的勞動保護。另外，強令用工單位為農民工辦理醫療和工傷事故保險也是廣大農民工的期盼。廣大農民工自我保護意識普遍較差，政府應通過各種方式不斷提高他們的自我保護意識，并為他們建立暢通的投訴體系。

5．要加大對農民工的培訓力度

農民工文化技術水平普遍較低，已很難滿足城市建設及各行業的用人需求。應當明確，農民工素質低，不是他們的責任，是政府長期推行城鄉教育二元體制欠賬的結果。在一些部門和地方相繼提出對農民工文化和技術水平種種要求的情況下，政府應加大對農民工的培訓力度，否則農民工將很難跨越這道門檻。最近，中央有關部門相繼出臺了加強對農民培訓的政策，應盡快付諸實施。流出地和流入地的政府部門都應當為農民免費創造各種培訓機會。近年一些地區試行的農村勞動力轉業多元化培訓體系受到農民工的普遍歡迎，應盡快推廣。

6．要逐步為農民工創造安居樂業的良好環境

安居才能樂業。當務之急是迅速改善農民工的居住條件。農民工輸入地政府應當制定農民工居住標準，強令用工單位執行，徹底杜絕城市“貧民窟”的再現。城鄉結合部租給零散農民工的民房首先應保證衛生條件。浙江等地為農民工建公寓的經驗值得各地借鑒。要下大氣力解決農民工子女就學問題，應當把提高農民工子女就學率列為輸入地政府為農民工辦實事的重要內容。輸入地政府和用工單位要協助農民工加強自身組織建設，要引導農民工參與當地政治活動，行使公民權利。最近，中華全國總工會呼吁各地工會將農民工納入工會組織之中。這一重大舉措必將大大提高農民工的社會地位，為全面解決其面臨的問題奠定了良好的基礎。

目前，農民工現象已滲透到城鄉社會的各個角落，農民工安危牽掛著城鄉億萬個家庭，農民工現狀引起方方面面的廣泛關注。農民工問題實質上已由經濟層面上升到政治層面，尤其在全面推進城鄉經濟和社會協調發展的今天，更是如此。誠然，徹底解決農民工所有問題，需要相當長的時間。但只要我們認真貫徹胡錦濤總書記“立黨為公、執政為民”的指示精神，農民工問題的徹底解決，依然指日可待。