國際公約推動中國深入反腐

2005年12月14日，《聯合國反腐公約》在中國正式生效，中國反腐走上國際合作軌道，用國內、國際兩個“輪子”推動深入反腐。

國務院總理溫家寶在提請審議批準公約的議案中說，批準這一公約“有利于我國開展國際合作，遣返外逃腐敗犯罪人員，追繳被非法轉移國外的資產，有利于我國建立健全教育、制度、監督并重的腐敗預防與懲治體系。”

國務院經審核認為，公約作為旨在預防和打擊腐敗、加強國際合作、促進跨國流動的腐敗資產追回的反腐敗國際法律文件，為中國逐步解決涉外腐敗犯罪案件中的“調查取證難、人員引渡難、資金返還難”提供了國際法依據。

“公約要求成員國把腐敗分子引渡回國，并將非法所得從逃逸的去處追回，歸還給受害國。”12月18日，北京大學國際法研究所所長饒戈平接受記者采訪時說，公約在法律制度上將有助于中國打擊懲治腐敗行為，推動中國深入反腐。

中國反腐有了國際法依據

《聯合國反腐敗公約》于2003年10月經第58屆聯合國大會審議通過，去年10月10日中國外交部副部長張業遂代表中國政府簽字，10月27日十屆全國人大常委會第十八次會議表決通過了全國人大常委會關于批準《聯合國反腐敗公約》的決定，12月14日正式生效。

“在國際法上，簽署只代表一個國家對公約內容的認證，是‘初步同意’態度的表達。”北京大學國際法研究所所長饒戈平教授接受記者采訪時說，“批準則意味著一國承擔《公約》義務，接受《公約》拘束。”

饒戈平教授說，一旦全國人大常委會審議批準了《聯合國反腐敗公約》，中國就會按照公約行使權力、履行責任。為此，中國的銀行監管、外匯監管體系，財政、分配體系，以及打擊走私、販毒、洗錢的機制、國際合作的機制等都將出現一些調整。“當然，不可能先都調整到位了，然后才批準《聯合國反腐敗公約》，而是有些準備工作要做在前面。”

腐敗現象存在于全球的各個角落，據世界銀行全球治理研究所所長丹尼爾·考夫曼的計算，腐敗每年給各國經濟所造成的損失達1．5萬億美元，占世界GDP的5％。人們對腐敗深惡痛絕，反腐呼聲不斷高漲。截至去年9月15日，已有30個國家批準了該公約。

“對于一個國家說，腐敗不僅是道德淪喪，而且能夠造成政治經濟上的嚴重惡果。從政治上說，它破壞了公眾對政府的信心和社會的穩定；從經濟上說，它滋生了社會蛀蟲，破壞了市場公平競爭環境。”有媒體分析說。

腐敗對國家的戕害，已引起中國政府的注意。一直以來，中國政府重視國際反腐協作。公安部資料稱，自1998年以來，中國檢察機關在國內外有關部門的協助下，成功抓獲了潛逃國外的腐敗犯罪分子70余人。另外，從1993年到2005年1月，通過國際刑警組織的配合，中國已先后將230多名外逃嫌疑人從30多個國家和地區緝捕回國，也將從外國潛逃至中國的一些嫌疑人遣送回其本國。

但是中國的國際反腐合作并不容樂觀。據公安部資料顯示，到去年底，中國外逃的經濟犯罪嫌疑人尚有500多人(其中多為貪官)，涉案金額達700億元人民幣。目前通過雙邊司法協助、國際刑警組織等手段被遣返并追回財產的只有很小一部分。

“公約為各國國際反腐提供法律支持，對中國政府的反腐工作有著積極的作用。”中國社會科學院法學研究所國際法學專家劉楠來教授接受記者采訪時說，“中國政府可以依據國際法的一些基本原則進行跨國反腐合作，公約能震懾和抑制腐敗行為。”

公約給引渡帶來良好期待

同世界各國一樣，腐敗也伴隨著經濟的增長，侵蝕著中國政府的肌體和誠信，尤其是攜款潛逃國外的腐敗官員，給中國形象留下黑色的斑痕。而由于各種原因，“調查取證難、人員引渡難、資金返還難”成為中國查辦涉外案件遇到的三難問題。

浙江省建設廳原副廳長楊秀珠于2003年4月，攜女兒、女婿和外孫使用化名假稱探望母親，從上海浦東機場先到新加坡，后逃到美國。楊秀珠在紐約黃金地段置辦了至少5處高級房產，其中一幢五層樓的公寓價值就超過4億元人民幣：全國頭號走私嫌犯賴昌星一直賴在加拿大，等等。

“案值大、身份高的外逃貪官，大多逃往美國、加拿大、澳大利亞等西方發達國家。這些國家在法律、制度方面，特別是司法協助上跟中國存在差異，引渡阻礙特別大。”國際法學專家吳楠來教授介紹說，美國奉行“政治犯不引渡”，加拿大則堅持“回國后有可能被處死刑的不引渡”。

“《公約》沒有強制會員國履行必須引渡義務。即便兩國簽訂了雙邊引渡條約，引渡也只能由會員國以‘可以’或‘不可以’做出決定。即是說《公約》對于條約前置主義國家沒有當然的約束力，他們仍然可以以不存在雙邊引渡條約為理由拒絕開展引渡合作。不過，《公約》中說的腐敗分子不屬于政治犯罪，在司法協助問題上，《公約》淡化了雙重犯罪原則，也就是說，即便有些犯罪根據被請求國的法律，不屬于犯罪，被請求國也應當盡量提供司法協助。”劉楠來教授分析說。

按照國際慣例，引渡必須訂立雙邊引渡條約。截至去年底，與我國簽訂雙邊引渡條約的只有18個國家。一些被案犯視為避難所的國家，大都與中國沒有引渡協議，沒有雙邊引渡條約。“對于外逃的貪官，只能采取‘友好合作’的方式遣返。”

正如劉楠來教授所說，美國聯邦執法機關的執法人員于去年4月在北京首都機場與我國警方辦理了案犯移交手續，將從中國外逃至美國的犯罪嫌疑人余振東交給我國警方。余振東原為中國銀行廣東開平支行行長，1993年至2001年間貪污挪用達4．7億美元之多，后攜款逃往美國。中方經過大量的外交努力，中美兩國執法機關密切合作，2001年12月美方沒收了余振東轉往美國的部分贓款，并于2002年12月將余振東拘押。2003年9月美方將所沒收的贓款全部返還中方。2004年4月16日，美方將余振東驅逐出境，并押送至中國。“美方的這一做法是完全符合《公約》精神的。”媒體報道，此案例表明美國對腐敗問題的積極合作態度。

公約確認性賄賂犯罪

腐敗的內容中，賄賂是一個特別重大的領域。在中國國內法中，就行賄罪的構成要件而言，是以謀取不正當利益為目的的行賄行為才構成犯罪賄賂；而就受賄罪而言，我國刑法規定的受賄對象只能是財物。而日趨嚴重的性賄賂，一直排除在法律范疇之外。

在中國落馬的高宮中，幾乎都有包二奶的敗跡。而二奶獻身的目的無非是從貪官身上撈取錢物等不正當好利益。特別是社會上傳說的深圳市羅湖公安局原局長安惠君“接受年輕英俊男警員的性賄賂”一事。深圳市檢察院反貪局表示，檢察機關只調查貪污受賄行為，“是否涉嫌接受性賄賂不屬于檢察機關偵查范圍，沒有調查，也沒有最后證實”。社會特別學術界都建議把性賄賂定為犯罪，使接受性賄賂者被繩之以法，可至今仍然隱于無聲。

吳楠來教授介紹說，《公約》規定的受賄對象是不正當好處。不正當好處包括了財物以外的各種不應得到的利益。中國政府沒有保留《公約》規定這一內容。

劉楠來教授認為，在中國國內法中增加性賄賂犯罪內容，還有待進一步觀察和論證，但還必須經全國人大通過。“一般來說，所謂各種不應得到的利益，當然包括性賄賂。由此推理，在修改刑法內容以跟《公約》銜接時，按理說性賄賂應該在增加之列，以適應國際國內的要求，對中國是有益無害，至少能使性賄賂者沒那么明目張膽。”

公約致力于反洗錢

反腐敗必須反洗錢，反洗錢就是反腐敗。這幾乎成了當下反腐的響亮口號。在中國，販毒、走私、恐怖活動、黑社會組織犯罪四種犯罪違法所得及其產生的收益被界定為“黑錢”，對這些非法所得及其收益進行轉換、轉賬等行為便是洗錢。而貪污、受賄所得并不被界定為“黑錢”，對貪污受賄所得及其收益進行轉換、轉賬等行為，也就不能確認為洗錢。

而貪污賄賂恰恰是腐敗現象最激烈的表現。“從事實上說，貪污賄賂等腐敗犯罪已經與洗錢犯罪形成了事實上的犯罪鏈條，互相牽連。如果洗錢的管道很暢通的話，反過來也會刺激大量的貪污受賄犯罪。”中國社會科學院法學所一位不愿透露姓名的刑法學專家如是說。

中國國內法規定的洗錢罪，其“上游犯罪”的界定主要指毒品犯罪、黑社會性質的組織犯罪、恐怖活動犯罪和走私犯罪。“沒有把由于腐敗官員貪污受賄、侵占、挪用公款得到的不義之財包括在其中，讓很多犯罪分子鉆了法律的空子。涉及跨國犯罪的就更少了。”

而《公約》所規定的洗錢罪的“上游犯罪”，在范圍上與國際反洗錢標準基本一致。被認為國際上反洗錢標準的是國際反洗錢特別工作組(FATF)關于洗錢罪上游犯罪的范圍至少包括20多種犯罪的建議，即除了我國刑法已經規定的四種犯罪外，還包括腐敗犯罪、人口犯罪、國邊境犯罪、證券犯罪，以及一些傳統犯罪如詐騙犯罪。

“反洗錢也就是反腐敗，僅限于中國刑法規定的四類上游犯罪，會放縱許多罪犯及贓款流失。中國政府應該把范圍拉寬，向國際標準靠攏才是最好的做法。”這位不愿透露姓名的刑事法學專家認為。

在反洗錢操作上，《公約》要求銀行落實“了解你的客戶”措施，實施大額交易和可疑交易的報告制，這些措施都能有效地預防非法資金的外流問題：對某些擔任重要職務的公職人員以及他們的親屬和有密切關系的人員，實際銀行賬戶的強化審查。

有學者認為，《公約》中有些預防洗錢的規定是具有相當大的難度的，而且不符合法律的公平原則；但北大國際法研究所所長饒戈平教授接受采訪時則指出：“反洗錢不可能一蹴而就。現在正在制定的《反洗錢法》是在《公約》規定的反腐標準框架下所做的法律制訂。”

提起民事訴訟追回贓款

去年發生的加拿大留學生在渥太華唐人街“富豪”OK廳被槍殺事件，年僅20歲的兩名被害人皆是高官子女，這一新聞讓媒體人士對腐敗產生極大的法律聯想。聯想的結果是這樣的一些問題：高官子女在國外過著奢侈的生活，國內最高的反貪部門是否能調查高官子女資金的來源?對于眾多貪官出資讓親屬去國外做生意或讀書，向國外轉移贓款。反腐公約對其是否有相關規定?

而當這位媒體人士就這個問題向北京師范大學刑事法律科學研究院黃風教授采訪時，黃教授說，現在確實存在著一些華人青年在國外揮金如土，住著豪華公寓，開著豪華汽車，而他們本人以及他們的親屬并沒有任何貿易背景，這些錢是從哪兒來的，這是一個需要研究的問題。

“有一批資金是從國內非法轉移出去的，而且是來源于腐敗行為的，對于這個問題，我國的司法機關負有調查的責任。對于被非法轉移到國外的資產，如何追繳這是《公約》第五章所特別關注的問題。”

黃教授說，《公約》第五章規定了兩大類方法來進行這種追繳。第一類叫做直接追回方式，比如如果能夠證明在外國的資產屬于非法所得，那么我們可以到資產所在地直接提起民事訴訟，證明這些財產屬于國有資產，從而收回對這些資產的所有權。另一類方式叫做通過國際合作追回財產。比如，我們的司法機關可以對有關財產作出沒收的決定，然后請求外國司法機關予以承認和執行。也可以直接提請外國司法機關在當地對非法轉移財產的人員提起刑事訴訟，沒收他們的財產。在這方面，“《公約》包含很多比較先進的理念和制度。”

《公約》生效之前，中國還沒有行之有效的追回贓款的途徑，贓款追回不盡如人意。“由于中國和很多國家在制度上存在較大的差異，所以簽署跨國協議的對象比較狹窄，只限于一些小國、弱國，也僅限于雙邊機制，這就導致追回贓款的效率比較低。”中國社會科學院法學所不愿透露姓名的那位刑法學專家說。“而《公約》生效，無疑給中國政府追回贓款提供了國際法律支持。”

注重預防乃公約反腐基本理念

“中國政府簽署并依照法律程序通過批準使《公約》生效，顯示了中國政府的反腐決心，對鏟除腐敗有著積極作用，但《公約》的作用畢竟有限，我們不能過于樂觀。”劉楠來教授接受記者采訪時說，“要最大限度地消除腐敗現象，最有效的方法還是從源頭上下功夫，扼殺腐敗于搖籃之中。”

據介紹，《公約》草案除序言外，還包括總則、預防措施、刑事定罪、促進和加強國際合作、資產追回、技術援助、實施機制、最后條款等8章，共71項條款。草案涉及預防和打擊腐敗的立法、司法、行政執法以及國家政策和社會輿論等方方面面，是一個重要、全面、綜合性的反腐敗國際法律文書。

外交部副部長武大偉去年10月22日在向全國人大常委會就公約作說明時說，國務院經審核認為，公約提出的預防與懲治腐敗并重的主旨與中共中央確定的標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的反腐方針基本一致，《公約》具體內容與中國國內法基本一致。

“公約在強調打擊腐敗犯罪的同時，更強調用立法、司法、行政等多學科、多層次、多領域手段綜合預防腐敗犯罪。這一基本理念，應當在我國今后的反腐敗實踐中得到借鑒和體現。”針對《公約》的基本原則及具體規定，法學專家陳正云作了深度解讀：

——《公約》要求締約國根據本國法律制度的基本原則，制定、執行和堅持有效的預防性反腐敗政策，以促進社會參與，體現法治，妥善管理公共事務和公共財產，促進廉正、透明度和問責制(acountabmty)。“我們應加緊制定我國有關預防性反腐敗的法律、政策，并保證落實和定期評估，以保證其有效性。同時要加強預防性反腐敗機構和人員的建設，整合有關職能和職權，增強預防腐敗犯罪的能力和效果。因為《公約》要求締約國應確保建立一個或者酌情建立多個機構，并賦予其必要的獨立性和專門的人力、財力資源，以對預防性反腐敗法律、政策的實施進行監督和協調，并積累和傳播預防腐敗的知識。根據《公約》的要求，我們還應加強對行政管理模式、方式的研究，提高其公開性、透明度和效率。加強對公務員的管理，尤其是對公務員的任用、晉升管理、公務員職務行為的管理，制定并落實公務員職能利益：中突的標準和重大事項報告制度，以預防腐敗。”

——在預防腐敗的過程中，《公約》規定要鼓勵公共部門以外的個人和團體積極參與進來，確保公眾有獲得信息的有效渠道，并進行預防腐敗的公共教育和宣傳，除非有法律的規定并為必要的限制外，要尊重、促進和保護有關腐敗的信息的尋找、接收、公布和傳播的自由。“針對這項要求，我們應積極研究社會參與的有效途徑，尤其是發揮新聞媒體的輿論監督在預防腐敗方面的積極作用。”

——在當前，腐敗活動往往與金融活動聯系在一起，腐敗犯罪分子會千方百計利用金融活動進行腐敗資產的轉移或洗錢。“《公約》已充分注意到了這一點。為此，我國金融機構也應加強研究和建立驗證客戶身份、保持交易記錄和報告可疑交易的制度和措施，加強金融情報機構的建設，以收集、分析和傳遞關于腐敗活動或者潛在洗錢活動的信息，遏制和監測可疑資金的跨境轉移。”