住房公積金制度的公平缺失與調整

摘要：我國住房公積金制度在執行過程中存在的公平缺失和違背制度設立初衷的現象必須及早進行調整。本文分析了現行住房公積金制度及執行過程造成的各種利益差別，提出一些調整措施。

關鍵詞：公積金； 住房公積金制度； 利益調整

中圖分類號：Ｆ832．45文獻標識碼：Ａ

1991年我國推出實行住房公積金制度的辦法；1999年國務院發布《住房公積金管理條例》（2002年進行修改），明確了在全國各地建立住房公積金制度。該項制度經過十多年的實施與發展，在全國已經具有一定的規模。該項制度的實施具有義務性、強制性、互助性、保障性、政策性、長期性。其目的，一是實現一種強制性儲蓄制度，繳存歸個人所有，有償計息；二是實現一種特殊的社會保障，增強廣大中低收入職工購房的支付能力；三是實現一項住房補貼，增加職工工資收入中的住房消費含量；四是實現住房合作協助的功能。通俗地說，住房公積金是以個人拿一點、單位貼一點、國家免（稅）一點，通過國家行為，共同為中低收入家庭住房保障籌集一筆長期的、穩定的、政策性住房資金。

我國住房公積金制度的實施，轉變了住房分配體制和運行機制，有利于住房資金的積累、周轉和政策性住房貸款制度的建立，提高了職工購建住房的支付能力，對促進住房建設發揮了重要作用。但是，隨著我國從單純的計劃經濟過渡到社會主義市場經濟，多種經濟成分、多種用工制度共存以及用人單位和地區之間的經濟狀況出現越來越大的差別，住房公積金制度在執行過程中存在的公平缺失現象也日漸顯現。經濟不平等體現在經濟體制和社會系統中所形成的對權勢群體利益的偏袒，不僅會阻礙國家經濟增長，并造成巨大的經濟代價。因此，要高度關注由該住房公積金制度本身造成的經濟利益差別擴大和違背制度設立初衷的問題，適時進行調整。

一、現行住房公積金制度在宏觀層面顯示的利益差別

住房公積金是憑借政府政令設立、不以盈利為目的、為政府政策目標服務的專項儲蓄基金，其來源具有穩定（強制性儲蓄）和成本低的特點。然而公積金的繳交者事實上可以不受繳存公積金規模的約束，并不受約束地獲得最高公積金貸款額。這種住房公積金的繳交與貸款機制的設計，顯然有失住房公積金制度應有的公平性。

根據2000年對北京、上海和合肥三個城市的案例調查發現，從借款人的職業分析，北京借款者中“三資”企業雇員占35．4％，中、高級管理人員占31．8％，科研人員、教師和專業人員占7．3％，而公務人員和一般職工僅占2．2％和14．2％；從收入層次分析，北京合肥的公積金借款者中，高收入者占40％，中等偏上收入者占34％，中等偏下和低收入者占26％。在上海公積金借款者中，高收入者占20％，中等偏上收入者占58％，中等偏下和低收入者占22％。①公積金制度至少到目前為止將四部分人排除在體制外：一是規模較小的企業和大多數個體企業的職工；二是困難企業的職工及相當一部分下崗職工；三是“沒有單位”的城市居民（包括個體經營戶）；四是在城市工作的農民工。后三部分是目前低收入群體的主體。更值得關注的是，在公積金凈儲戶中，還有一批下崗和失業的職工。按照現行的規定，由于他們的公積金繳交不規范，所以他們不僅根本不可能申請住房公積金貸款， 而且他們帳戶里的公積金只能封存不能提取。這類被封存的帳戶，在某些城市占存款帳戶的比重還相當高。

另外，到2004年底按照在職職工計算，全國目前大約還有41．6％即4342．88萬的職工還未參加住房公積金。能參加住房公積金的大多是效益好的企業以及行政事業單位，而未參加住房公積金的職工就無法享受到公積金所帶來各項補貼和優惠政策，從而形成了經濟上的差別。國家今后要調整這樣的差距，將要付出巨大的經濟代價。

二、現行住房公積金制度在個人層面造成的經濟利益差別

1．住房公積金繳交職工與未繳交職工的收入差別。 公積金制度是實現住房實物分配向貨幣分配的有效轉換形式。雖然國家對于公積金的繳納在《住房公積金管理條例》中有明文的規定，但是，仍然有相當一部分企業（特別是非公企業）無視這一規定，使“應建盡建，應繳盡繳”公積金制度成為了一大難題。根據建設部的數據，2004年實際繳存公積金的職工為6138．5萬人；不包括進城務工人員、個體工商戶和自由職業人員，覆蓋率僅為58．6％。②很多職工沒有享受到公積金政策，這樣，同樣的兩個職工由于其中之一未享受公積金政策，就造成了經濟利益上的重大差別：按照兩人月工資各1500元計算，甲職工享受公積金政策，用工資中的300元加上單位的300元，實際為600元存入住房公積金管理中心，扣除收入所得稅（1200－800）×5％＝20元，其實際收入為1780元。乙職工不享受公積金的政策，扣除個人所得稅后，（1500－800）×5％＝35，1500－35＝1465元，其實際收入為1465元。兩職工每月的經濟差別為315元，一年就是3780元，還不包括公積金儲蓄的利息。

2．住房公積金繳存比例不同產生的差別。《住房公積金管理條例》規定，職工和單位住房公積金的繳存比例均不得低于職工上年度月平均工資的5％；有條件的城市，可以適當提高繳存比例。安徽省合肥市最高為月平均工資的20％。在不同單位工作的個人，由于公積金繳存比例不同也形成了經濟利益上的重大差別。還以兩職工月工資各1500元為例：甲職工享受公積金政策，按工資中的20％為繳存基數即個人出300元加上單位出300元，實際為600元存入住房公積金管理中心，扣除收入所得稅（1200－800）×5％＝20元，其實際收入為1780元。乙職工也享受公積金政策，用工資的5％為繳存基數是個人出75元加上單位出75元，實際為150元存入住房公積金管理中心，扣除個人所得稅（1425－800）×5％＝31．25元后，其實際收入為1393．75＋150＝1543．75元。兩職工每月的經濟差別為236．25元，一年就是2835元，還不包括公積金儲蓄的利息的差別。

3．住房公積金繳存基數不同所產生的差別。如有的單位公積金的繳交將獎金也計入工資基數來繳存公積金，而有的單位沒有獎金或有獎金沒有計入繳存基數；所以有的人一個月公積金達2000－3000元之多（以2000元計），比同地區許多人的工資還多，而有的單位職工只有幾十元（以90元計），每月公積金繳存相差2000－90＝1910元，一年相差22920元。同樣的稅收減免政策，由于公積金繳存差異，僅減免個人所得一項（2000元×5％＝100元，90元×5％＝4．5元），每月相差95．5元。所列舉的情況，一年所享受稅收優惠即可相差1146元。當然，公積金繳存差異和不公還表現在地區與地區之間、單位與單位之間、個人與個人之間。這主要是富裕地區有且高、貧窮地區少甚至沒有，行政事業和經濟效益好的單位有且高，但大多數企業較低或根本沒有。地區之間、單位與單位之間，特別是與進城務工人員的差距就可想而知了。

4．職工在住房公積金貸款使用上差別。公積金是一種憑借政府指令建立的強制性儲蓄，從理論上說，它在繳交方面排斥了不同儲戶的收入水平、消費偏好、投資欲望和自主決策，排斥了利率在資金融通中的作用和市場經濟等價交換的原則。而在公積金使用方面，由于我國職工收入水平和住房需求狀況差距較大，公積金存款人和貸款人往往不能很好地匹配。很多公積金存款人可能一直都不會提出公積金借款申請，沒有申請公積金貸款的公積金存款人或申請比重較小的階層，常常是中低收入家庭和貧困階層，并非福利住房的享有者；將公積金低存低貸用足的人和階層，卻是社會中的高收入者。如果公積金的儲戶參加低息存款并相應地取得低息貸款，或按市場利率參加住宅儲蓄并相應獲得利息收入，就不會存在不公平和非互利的原則。然而在目前公積金使用情況下，非但互助互惠不能成立，反而形成大多數中低收入者用自己的低息住房儲蓄補貼少數高收入者獲得低息購房貸款的扭曲局面。

再列舉兩職工的例子：甲職工每月繳存公積金600元，一年后使用公積金貸款20萬元，貸款年限為20年，實際使用非自己繳存資金19．28萬元，享受到利率優惠近3萬元（公積金貸款利息與銀行商業貸款利息差約為3萬元）。這3萬元會是很多中低收入職工用多年繳存公積利息的差（與商業存款的利息差別）來代償的。這表明，住房公積金在使用方面上進一步拉大了不同群體收入差距，造成經濟利益的差別。

5．還有其他值得注意的情況造成經濟利益差別。例如，市場經濟體制的確立打破了計劃經濟體制下的用工模式，就一個企業來說，既有計劃經濟體制下招收的“在編、在職”人員，也有在市場經濟體制下企業根據自身發展的需要招收的“在職”但不“在編”人員。《住房公積金管理條例》規定建立住房公積金制度的人員是“在職職工”，但是對“在職職工”所包括的范圍沒有明確規定。很多單位沒有為下崗再就業人員、失業后重新找到工作的人員以及進城打工的農民或聘用人員建立職工住房公積金制度，原因在于這部分人員“在職”但不“在編”。這就傷害了眾多職工的利益。例如：甲、乙兩名職工，年薪相同均為1．8萬元。甲職工為“在編、在職”人員，住房公積金的繳交率為20％，甲職工每年要享受住房公積金和免稅補貼3600＋150＝3750元；乙職工不“在編”，就少了這筆收入。如果甲職工再貸款20萬用于買房，20年歸還，每年享受的利息補貼約為1500元，僅公積金這一單項政策，甲職工比乙職工在經濟上就多出每年5250元的收入。這是不公平的，也不符合“按勞分配、多勞多得、效率優先、兼顧公平” 的基本原則。

三、住房公積金制度經濟利益差別的調整措施

1．要從機制上對公平缺陷進行有效的調整。對不能購買住房而又長期加入住房公積金的儲蓄者應研究改善其融資條件。在新加坡的公積金制度中，不公平問題主要是通過“多功能集成”的“無差異組合”來解決的，即低收入者盡管在購房消費中可能喪失一定的補貼優先權，但在養老和就業保障方面又得到政府的優先權，而高收入者則剛好相反。目前中國的住房公積金制度中住房、養老和就業保障是相互隔離的，尚無法通過多功能集成來解決這個問題。但可通過住房公積金制度運行調整，對住房公積金繳交和貸款進行調整，建立有利公平和有利大多數社會成員的機制，最終實現住房公積金制度中的“無差異組合”，形成真正有中國特色的政策性住房金融制度。

2．調整職工因住房公積金制度造成的收入分配差別問題。隨著中國經濟體制改革力度的加大和市場經濟發展，收入存在差別是不可避免的。但是由住房公積金制度引發的收入差別則必須從政策上加以疏通、引導，阻止這個差別向極端方面發展。為了阻止這一差別的擴大，必須作好調整工作。例如保持適度繳交率，根據職工收入的水平確定適中的住房公積金的繳交率，使職工和單位能夠承受，從而全部享受住房公積金制度。

3．解決公積金造成的同工不同“籌”問題。在編職工享受公積金政策，重新就業等職工則不享受，應該采取調整措施。下崗、失業后重新就業及進城打工的農民都以貨幣形式結算報酬，所以單位必須給予這部分人以住房公積金工資。另外國家財政應建立一些補貼性政策和優惠條件，以立法的方式強制建立住房公積金制度。只有這樣，才能從根本上消除職工住房公積金制度上因“在編”、“不再編”產生的差別。

4．用量化的指標合理界定建立住房公積金制度基數標準。市場經濟體制確立以來，無論是按所有制形式或按生產經營規模劃分都出現了多元化，針對這種多元化的特點，必須制定出建立住房公積金制度的量化指標。行政事業單位每年從當地的財政預算編制上進行界定，企業應結合上年度的稅收情況進行企業的經營、產值、利潤的界定，從而確定應繳交的基數標準。原則是所有單位都不得低于規定的最低標準，在經濟條件許可的前提下，鼓勵企業單位適當提高繳交水平。限制繳交上限，如北京市規定從2002年7月1日起設定職工住房公積金繳存額上限，職工住房公積金繳存額上限每年公布一次。③

5．擴大住房公積金的繳交面。一是必須改變目前我國用工制度的無序狀態，凡是企業用工必須經過當地勞動管理部門的批準，并在勞動管理部門登記注冊；住房公積金管理部門必須對在本市工作的人員進行跟蹤，即在本市工作后，要及時辦理住房公積金繳交的有關手續。這樣，無論是下崗再就業的人員，或者是失業后重新找到工作的人員以及進城打工的農民，均建立起職工住房公積金制度，按照《條例》規定使用住房公積金。

我們相信，對于我國住房公積金制度當前存在的問題，只要適時調整、采取應對措施，就會更好地體現建立該項制度的初衷和原則。

①引自李勇輝、修澤睿：《我國城鎮住房制度改革對收入分配影響分析》，《當代經濟研究》2005年第5期。

②陳苑：《還我國民待遇》，載《房改·住房住房公積金》2005年6月1日Ａ7版。

③包林梅：《北京地區住房公積金制度解讀》，《政策》2005年 第6期。

（責任編輯顧錦）