論住房公積金管理的風險控制

一、住房公積金管理存在的問題及原因

我國實施住房公積金制度，對于改善城市居民住房條件，緩解職工住房困難，推進城市化進程等方面具有十分重要的意義。住房公積金制度建立以來，工作重點由出售公有住房轉變為住房公積金管理，目前住房公積金已有相當的規模。截至2004年底，全國住房公積金繳存余額為4 893.5億元，除去個人住房公積金貸款和購買國債，仍有沉淀資金2 086.3億元。這些資金的營運完全掌控在340多家住房公積金管理中心手中。住房公積金管理中心，承載著圓百姓住房夢的重任。但近年來，利用住房公積金制度和管理上的漏洞和缺陷，動手腳、謀私利以致走上犯罪道路的也屢見不鮮。怎樣保證住房公積金的安全和實施有效控制已成為當前一個現實和緊迫的任務。

當前，一些地方住房公積金出現“失控”現象的主要形式有：一是擅自刻單位印章、假個人印章，用假印章作案騙取和騙貸；二是虛構單位、理由，編造貸款資料獲取貸款；三是利用職務之便，利用與其熟悉的有關單位向住房公積金管理中心申請貸款，或者假冒領導的批示獲取貸款資金，供其本人用于非法活動；四是內外勾結，利用沉淀資金為小集體和個人謀利益，常常是把錢借出去，然后，自己從中收取巨額好處費。事實上，只要住房公積金管理中心貸款受理、審批、會計核算、委托銀行等稍加核對和必要的監控，就完全能識破和杜絕。然而，住房公積金管理制度在實際執行過程中走了樣，有章不循、有法不依，內外相互串通作案，使得巨額資金輕易地被非法動用。這是管理體制陳舊、監控力度不足所造成的結果。

二、住房公積金管理風險控制

怎樣防范住房公積金營運風險，筆者認為關鍵是要加強公積金管理中心的內部控制制度的建設和監督，具體采取以下對策和措施：

(一)加強住房公積金管理中心的內部控制制度的建設和執行

1.進行人員素質控制。人員素質控制就是對住房公積金管理中心領導干部和職工的政治和業務素質的控制。主要通過加強黨員干部特別是黨員領導干部的政治思想教育和法制教育，健全有效的人員素質控制體系，保證選拔政治覺悟高，業務能力強的人員擔當相應職務，使思想品德素質與其職務要求相適應，從而提高自我控制意識和能力，自覺地完成本職工作。

人員素質控制主要方法有：⑴實行競聘制。按工作需要，聘用政治和業務素質好的人員，及時罷免不稱職或者有問題的人員；⑵實行考評制。每年進行一次業務考核，根據檢查和考核結果，該表彰的要表彰，該通報批評的要通報批評，該處理的要堅決處理。同時，要不定期地進行專項檢查、業務培訓與問題研討。⑶建立關鍵崗位人員輪崗，杜絕住房公積金管理中心中層干部、公積金業務員、資金會計等重要崗位人員以權謀私或串通作案。

2.實行“不相容職務”分離控制。所謂不相容職務是指互相關聯的若干項工作集中于一個人辦理，容易產生錯誤和弊端的職務。職務分離控制的內容包括：一是不相容職務應在組織機構之間分離。如：住房公積金貸款的受理審批與核算記錄分部門管理。二是不相容職務應在組織結構內部分離。如住房公積金貸款科內，受理與審批職權的分離。三是制定工作流程和操作規范，明確每個崗位的職責，使每一個人的工作做到有人監督。住房公積金管理中心應為每個崗位設計工作流程圖，工作流程圖中明確規定每個人應該做什么、如何做、何時做以及正確進行工作的結果等。要能夠達到讓不同的人按照工作流程圖去做同樣的工作，得到的工作結果是相同的。嚴格規定凡與貨幣資金、有價證券、重要空白憑證、貸款合同、印章等直接接觸的崗位和涉及信息系統安全的崗位，實行雙人負責制。

3.實施授權批準控制。該制度要求住房公積金管理中心各級人員只有經過授權批準，才能執行有關住房公積金業務的控制。授權有一般授權與特殊授權兩種。一般授權是單位內部授予可按公積金業務經辦正常范圍內的權限。一般授權一旦下達，其授權效力能保持較長時間。特殊授權是授予在崗人員特殊的權限。特殊授權是暫時的，一旦被授權的業務辦理結束，其效力也隨之消失。大額資金調度應建立集體審批制度，杜絕住房公積金管理中心管理者的獨斷專行。在選擇購買國債作為資金營運工具時，尤其要建立大額資金購買國債的事前風險收益評估制度，選擇高質量的托管結算體系。目前，交易所債券市場采用二級托管結算體系，客觀上為二級托管人（證券公司）挪用客戶國債及套取客戶資金提供了可乘之機，尤其國債被賦予了回購等融資功能。為避免被挪用的風險，應選擇一級賬戶托管體制，隨時知悉并真實掌握自身賬戶資金變動情況，嚴禁債券質押，以控制風險。

(二)加強信息系統的控制

1.提高數據信息應用效率。在住房公積金信息的日常使用中，主要通過權限控制、數據錄入輸出控制、手工憑證的控制，針對公積金業務中騙取、騙貸、挪用質押等風險，進行公積金業務信息系統的升級改造，使其功能更加完善，效率更加高效，終端操作更加簡便，各環節的風險控制措施進一步加強，進一步提高住房公積金業務的安全性和效率性。建立可靠完備的災難備份計劃和應急處理機制，對業務數據采取多介質備份與異地備份相結合，確保業務數據的安全完整。完善檔案管理和交接制度，對各類紙質檔案包括名種會議記錄與決議、住房公積金繳存人資料、貸款合同、抵押權證、憑證賬冊以及各類法規、文件等進行分類管理，實行統一的住房公積金業務管理信息系統，進行數據集中管理，并建立住房公積金監管數據庫。

2.創新政府監管理念，強化內部控制的監督管理。目前，雖然各地成立了住房公積金管理委員會，負責對各地住房公積金管理中心的公積金管理和使用情況的監督，實行重大事項報告制度。但在目前實際操作過程中，住房公積金運行往往是由住房公積金管理中心一個部門說了算，裁判員與運動員一身兼。住房公積金使用過程中的重大事項如不報告，住房公積金管理委員會只能成為“聾子”、“瞎子”，很難行使其管理和監督職能。《住房公積金條例》明確規定各地住房公積金管理中心要自覺接受財政、審計部門和社會的監督，但監督效果不盡人意。其主要原因，一是各種監督的功能交叉、標準不一、缺乏溝通，加之住房公積金管理中心屬各級地方管理，未能形成有效合力；二是有的監督沒有按照設定的目標進行，以平衡預算和創收為目的的經濟效益審計為主，再加上國家審計項目多，任務重，而審計局人員少，對住房公積金管理中心多數是事后審計，或項目審計如經濟責任審計、離任審計，很少對內部控制進行專項審計；三是有的會計師事務所不規范的執業環境和不正當的業務競爭，以及對注冊會計師監督不力，使得“經濟警察”的作用沒有發揮出來。因此，完善住房公積金監督體系已迫在眉睫。住房公積金管理委員會、財政、審計等監管部門應把住房公積金管理中心的內部控制作為監管重點，實現從違規個案的局部監管向整體監管轉變，從合規性監管向風險性監管轉變，從“結果監管”到“過程監管”并重轉變，將外部審計和內部審計相結合，將現場檢查與非現場監管統一起來，以持續性監管的方式賦予住房公積金管理中心強化內部控制管理的壓力和動力，定期或不定期地進行內部控制的審計，及時對控制運行體制和運行信息的糾偏和反饋，最終幫助住房公積金管理中心實現既定的控制目標。

(三)確定科學的評價內容和采取積極的審計步驟

內部控制內容包括以下主要方面：

1.住房公積金管理中心機構的健全情況，如機構是否獨立，是否掛靠哪個單位或與某單位合署辦公，是否承辦經濟實體，負責人有否兼職以及各崗位職責分工的情況等。

2.各項內部控制制度及相關措施是否健全、規范，是否與單位內部的組織管理相吻合。住房公積金管理中心的各項業務內容、服務標準和服務承諾等是否公之于眾，陽光操作。住房公積金歸集、提取、轉移、封存、貸款、國債的業務處理與記錄是否規范、經濟，其執行是否有效。每年住房公積金營運、增值情況是否如實向社會公布。

3.住房公積金各項業務工作中的授權、批準、執行、記錄、核對、報告等手續是否完備。

4.各崗位的職權劃分是否符合不相容崗位相互分離的原則，其授權履行是否得到有效控制。

5.內部控制制度在執行中受管理層的影響程度。

采取必要的內部控制，必須配合以嚴格的審計，具體包括以下步驟：

1.詢問被審計住房公積金管理中心的有關人員，并查閱有關內控控制文件。

2.檢查內部控制生成的文件和記錄。

3.觀察被審計的住房公積金管理中心正在進行的業務活動和內部控制運行情況，以便了解和確定業務授權、文件記錄、程序和步驟是否與內部控制的規定相符，必要時延伸到委托銀行。

4.記錄內部控制，并測試它的有效性。審計人員將以上調查結果記錄下來，采取按住房公積金業務循環和按會計報表項目這兩種方法分別測試。進行內部控制測試的具體方法有：相互印證式的詢問；實地觀察，盤庫；審查書面資料，抽樣檢查實際執行情況；重做或重新執行某些控制程序。如選擇住房公積金貸款這項業務，按照被審住房公積金管理中心的業務處理程序從頭到尾做一遍，以驗證內部控制能否達到理想的效果。

5.對內部控制做出評價，向住房公積金管理中心管理層提出改進意見，并上報上級管理層。

通過測試內部控制制度以后，要根據自己的判斷對測試的結果做出評價。然后將被審計住房公積金管理中心內部控制和管理中存在的問題向其管理層指明控制的弱點和可能產生的風險，以文字的形式提出改進意見。住房公積金管理委員會建立各公積金管理中心的監管檔案。建立健全群眾舉報制度，對住房公積金管理中心某些利用職務之便，貪污、挪用和接受巨額賄賂的個人和集體，如果不便于當面揭露他們問題的，可以向當地政府紀監部門舉報。