淺議我國資產評估管理體制的重構

20世紀80年代末，隨著國有企業的重組改制、產權交易和中外合資、合作等經濟活動的不斷增多，資產評估作為為產權交易、合資合作等經濟活動提供價值咨詢服務的社會中介行業便應運而生。十多年來，資產評估積極參與改革，服務改革，已成為我國經濟建設中不可或缺的公證性社會中介服務行業。隨著我國加入WTO，我國資產評估行業既面臨著前所未有的發展機遇，同時也承受著巨大的挑戰，在評估理論上有很多問題需要深入研究，在評估實踐操作上還亟待總結規范，尤其是評估管理體制更是存在著許多錯綜復雜的問題需要解決。

一、我國資產評估管理體制存在的主要問題

（一）多個政府部門參與管理評估，形成部門分割，多頭管理的格局。目前，我國對資產評估管理的政府部門有十多個，其中比較成氣候的有三個：即財政部、建設部、國土資源部。評估資格也相對應地有三種：即資產評估師、房地產評估師、土地評估師。這些部門對資產評估的管理基本上都自成體系，從項目管理、評估方法標準的制定、評估機構的審批與管理以及評估人員的資格考試與認定等都有一套相對獨立的、比較完整的系統。這些部門對評估的管理都是以部門權力為基礎，所管理的評估的范圍都與本部門的行政權力相適應，給資產評估管理帶來了混亂。

（二）行業協會不獨立，自律性管理職能弱化而且相互封閉。我國目前有三個評估行業管理協會，即中國資產評估協會、中國房地產估價師協會、中國土地估價師協會，這三個協會在評估行業管理方面作用都有限。第一，這三個協會的獨立性都比較差，都隸屬于相應的政府部門，它們既是經民政部門批準成立的社團組織，又是隸屬于政府部門的事業單位，有很濃的政府化色彩。評估協會與政府資產評估管理部門是兩塊牌子、一套人馬，這往往造成政府行政管理職能與協會自律管理職能劃分不清。政府管了許多應由協會管理的事情，協會也常常站在政府的角度進行管理，實際上是弱化了評估協會作為行業自律性管理組織的職能；第二，這三個協會各自為政，相互之間缺乏必要的溝通和協調，特別是人員資格、機構資質、方法標準等應當溝通和協調的事情沒有進行必要的溝通和協調。評估行業協會的不獨立，相互之間的不協調溝通協調，在某種程度上影響了評估行業的社會化、市場化進程，加重了評估行業的分割，障礙了評估行業的統一。

（三）有關資產評估的法律、法規不健全、不統一。第一，有關評估的法律、法規不健全。評估行業的發展已有十多年的歷史，國家雖已發布了一批評估管理法規，但至今還沒有專門的關于資產評估的法律。注冊會計師、律師行業都有相應的法律，分別為《中華人民共和國注冊會計師法》、《中華人民共和國律師法》，資產評估行業缺乏相應的法律，影響了評估行業作為權威的中介行業地位的確立；第二，有關評估的法律、法規不統一。國有資產評估管理辦法、土地管理法、房地產法等法律、法規都有關于評估的規定，但內容不統一；財政部、建設部、國土資源部的“三定”方案中都有關于評估的規定，但內容不一致。有關資產評估的法律、法規不健全、不統一，直接影響了評估行業的統一，強化了評估行業的分割。

（四）資產評估缺乏一套完整、系統的評估準則體系。雖然自2001年7月財政部發布《資產評估準則——無形資產》起，我國已陸續制定了《資產評估準則——基本準則》、《資產評估職業道德準則——基本準則》、《企業價值評估指導意見（試行）》等準則，初步形成了資產評估準則框架體系，但是我國資產評估準則的制定還存在一些不可忽視的問題，尚未形成一套完整、系統的評估準則體系，阻礙了評估行業的發展。

二、國外資產評估管理體制中值得借鑒的地方

（一）政府對評估行業的管理介入很少，而且沒有多個部門插手評估管理的現象。拿美國的資產評估管理體制模式來說，美國政府是在經歷了80年代的金融危機以后才開始介入評估管理的，但介入的程度并不深，主要是以政府法令的形式來對評估行業進行管理。英國、澳大利亞政府是涉及不動產稅基評估的實際操作者，并不直接參與對評估行業的管理。

（二）行業自律性管理是評估行業管理的主要形式。在評估行業發展比較成熟的國家，都有評估行業自律性組織。而且，評估行業自律性組織在評估行業管理中發揮主導作用，由其對評估行業的人員資格、后續培訓、執業標準、職業道德等進行相應的規范管理，為評估人員和客戶提供相應的服務。許多國家的評估行業自律性組織如英國的RICS、美國的ASA和AF等已發展成為具有廣泛影響的、世界知名的行業自律性管理組織。

（三）評估行業管理的重點是人的管理。國外評估行業自律性管理主要是對人的管理，具體包括：評估人員執業資格考試和認定、評估人員的注冊管理、評估人員的后續培訓、評估執業準則的制定、評估行業職業道德規范的建立、評估糾紛的調解與仲裁等等。這些管理內容都與評估人員有關。

（四）評估行業自律性組織都經歷了從分散走向聯合統一的發展道路。實行統一管理，有利于評估行業統一行業準入條件、統一執業標準、統一執業行為、統一服務規范；實行統一管理，不僅有利于管理部門對評估行業進行科學、規范的管理，也有利于消除評估行業的分割和內部壁壘，使得社會對評估行業更加信任，評估行業自身也能得到更好的發展。

三、我國資產評估管理體制的重新構建

根據目前我國資產評估行業發展的現狀和存在的問題，以及加入WTO對資產評估工作的客觀要求，我們必須借鑒國外資產評估管理的先進經驗，結合我國的國情，重新構建資產評估管理體制。要使資產評估工作能真正做到獨立、客觀、公正，充分發揮其在經濟發展中的作用，必須建立一個統分有序、政府行政管理與行業自律監控相結合的資產評估管理體制。這種政府指導下的行業自律管理模式，是在汲取教訓和借鑒國外先進經驗基礎上，實現我國資產評估業規范化發展的必然選擇。

具體從以下幾個方面去構建我國的資產評估管理體制：

（一）政府方面

應由國務院確定一職能部門為全國評估行業的主管部門，可以從財政部、建設部、國土資源部、證監會等部門各任命幾名委員組成中國資產評估行業獨立監管機構，對全國評估中介服務市場實行統一管理，制定管理制度。該機構可單獨設立直屬國務院，并為中國資產評估行業監管的唯一權力機構，其他任何政府與民間部門不得越過該機構直接干預評估行業職業服務市場的管理。

該職能部門的職責主要表現在以下三方面：

一是加強資產評估行業法規、制度的建設，進一步完善資產評估監管體系。根據資產評估工作發展的需要，制定《中國資產評估法》、《中國注冊資產評估師法》等相關法律法規，規定資產評估的立項范圍、立項要求、資產評估標準和方法的選用原則，明確注冊資產評估師的權利、義務以及相應的法律責任歸屬等；二是建立資產評估的市場規范，為資產評估業建立一個公平競爭的市場環境。如制定資產評估機構跨地區開展業務的規則，引進外資參與我國資產評估業的原則要求等，形成資產評估工作的競爭機制，以促進資產評估業的發展；三是對資產評估行業實施監督管理，凈化資產評估執業環境。對那些不顧資產評估執業規范的要求和職業道德的約束而違規執業的評估機構和人員，必須給予嚴厲的處罰甚至將其清除出資產評估隊伍。只有這樣，才能逐漸增強資產評估機構和評估人員的風險意識，從根本上規范資產評估執業行為，促使資產評估機構和資產評估人員對高質量資產評估的追求。

（二）評估協會方面

應組建統一的中國注冊資產評估師協會，負責對資產評估行業實施統一自律管理。由于評估行業專業跨度大、涉及面廣，由一個行業組織來對評估行業進行有效管理，必須合理設計行業組織的架構。參考國際慣例，可以在統一的評估行業協會下面，分設若干管理部門和專業委員會。管理部門負責日常事務的管理，可分為綜合管理部、考試工作部、方法標準部、業務監管部等。專業委員會的主要職責是配合方法標準部制定不同專業的評估執業準則，專業委員會可分為不動產評估委員會、企業價值評估委員會、無形資產評估委員會、珠寶評估委員會等。同時在省一級地區設立地方資產評估行業協會。

加強資產評估協會在行業管理中的作用，不斷完善行業準則體系，強化對資產評估機構和注冊資產評估師的管理。中國資產評估協會單獨設立后，為加強資產評估行業的管理創造了良好的條件。主要應加強以下三方面的工作：一是加快評估準則和評估規范的制定工作，并針對我國目前執業人員整體水平不是很高的現狀，出臺一些具有可操作性的指導意見和指南，統一和規范評估人員的執業行為；二是制定資產評估行業的準入制度，審批資產評估機構、資產評估人員的執業資格；三是搞好注冊資產評估師的后續教育，全面提升資產評估人員的執業水平和綜合素質，建立良好的評估師后續教育培訓機制，加強評估機構之間的學習和交流，提高后續教育的質量。

（三）評估機構方面

國內評估市場正向多元化方向發展，市場競爭日趨激烈，評估風險也越來越大，在這種形勢下，一個規范的評估機構應當是規模適當、業務多元、執業公正、具有強烈的風險意識和風險承受能力。為適應這一要求，應從以下幾方面加強資產評估機構的建設：

一是大力推動資產評估機構資產重組。推動資產評估機構以自主合并、兼并、重組和設立分支機構或成員所等形式擴大規模，逐步實現我國資產評估機構的規模化經營，并推動評估機構向業務多元化、互補化發展。

二是加強資產評估機構內部管理，建立健全各項規章制度，如資產評估質量控制制度、執業操作規范制度等。資產評估機構的管理水平是影響資產評估執業質量的重要因素。要提高評估機構內部管理水平，應重點做好以下幾方面工作：第一，資產評估機構負責人要有風險意識，及時轉變觀念，將評估機構執業質量作為中心工作來抓，不能因開拓市場而忽視了機構內部的管理；第二，應當建立完善的機構內部質量控制制度，做到責任明確，每個工作環節都有約束和控制，可以根據評估機構規模的大小設置專門的質量檢查部門或專職的質量檢查人員，在一些規模較大的資產評估機構，可以考慮推行ISO9000質量認證體系，規范機構內部的管理；第三保證各項質量控制制度能夠得到貫徹和執行，三級復核不能流于形式，實行執業質量與業績掛鉤制度，真正將執業質量落到實處。

三是在評估機構內部，加強對評估人員的教育。一方面要教育評估人員自覺遵守職業道德，堅持獨立、客觀、公正的執業原則，站在第三方的立場上，不與任何一方發生利益關系，敢于抵制委托人的不合理要求，完全按照評估目的，遵循法定標準和操作規范，獨立地進行價值估算和判斷；另一方面，要通過教育使評估人員了解對壓價評估、弄虛作假、不負責等違規行為造成的不良后果應負什么樣的法律責任。

（四）評估人員方面

欲建立一支高素質的、規范的評估隊伍，必須把好兩道關口。一是行業準入，二是后續教育。具體要做好以下幾方面的工作：

一是完善行業資格準入制度。目前我國注冊資產評估師考試不分專業、不分類別，我國應根據現行資格考試的特點，將其作為注冊資產評估師考試的一級平臺，然后再將注冊資產評估師按專業側重知識劃分為企業價值評估師、房地產評估師、機電設備評估師、珠寶藝術評估師等專業評估師，并頒發相應的專業資格證書，作為資產評估師考試的二級平臺，這將有利于我國注冊資產評估師執業能力的進一步提高。

二是對評估師實行分級制動態管理?？山梃b國外管理的經驗，如美國，將評估師分為資深和非資深兩個等級。分級的標準就是評估師的業績、執業年限和所通過的分級考試。美國的資深評估師的條件有：通過相關的考試、評估實務經驗在五年以上并經美國評估師學會分會推薦等。我國應盡快將資產評估師分等定級，以根據評估師執業能力的差異、評估經驗的不同等情況，確定相應的執業范圍和執業要求，確保評估師盡其能而不超其能。當然，資深與非資深也不是一成不變的。非資深評估師業績突出，經考試和考核合格，可以成為資深評估師。資深評估師如出現質量事故、職業道德等問題，可降級為非資深評估師，甚至可撤銷其評估資格。

三是加強資產評估師的后續教育，提高資產評估人員的執業能力和職業道德水平。資產評估執業質量的關鍵是資產評估人員，資產評估人員首先應當有風險意識，嚴格按照評估人員職業道德和執業規范的要求執業；其次，應當不斷接受繼續教育，以保持和提高資產評估人員的執業能力；此外，應當鼓勵評估人員外出參加一些學術會議或交流活動，也可以通過不同評估機構聯合作業、參與行業質量檢查等多種方式，使評估人員有更多的機會進行學習和提高，以帶動整個行業執業質量的提高。