我國對外勞務合作的問題與對策研究

對外勞務合作是一國對外貿易的重要組成部分，它對于我們這樣一個有著豐富勞動力資源的大國來說，無疑是參與國際經濟合作、解決就業、支持國內經濟建設的一個很好途徑和手段。雖然近年來，在世界自然人移動自由化背景下，我國對外勞務合作取得了長足的發展，但在這快速的發展中也存在著不少問題。

一、我國對外勞務合作中現存的問題及原因分析

(一)勞務合作總體規模小

近年來，雖然我國對外勞務合作的發展速度很快，但對外輸出勞務的總量還很有限。2003年末，我國在外勞務人數為52 .5萬人，僅占全世界每年3 000多萬勞務市場總量的1%～1.5 %，累計的勞務收入也不足300億美元。而只有8 000萬左右人口的墨西哥每年輸出的勞務多達800多萬人，出口勞務每年給墨西哥賺回160億美元的外匯。亞洲最大的勞務輸出國菲律賓海外勞工實際人數也多達700余萬人。不管是與這些國家數以百萬的勞務輸出規模相比，還是與我國龐大的人口基數相比，我國的勞務輸出規模明顯偏小。

輸出規模小與我國輸出的渠道狹窄有關。我國的對外勞務合作長期以來被政府部門和享有勞務外派權的國有公司壟斷。目前企業申報外經經營權條件有所放寬，但官方渠道的比重仍很大。雖然這種渠道可以保證對勞務輸出進行規范化管理，可靠性高，但這一方面造成容易在東道國的市場準入方面受到較大的名額和指標限制；另一方面，由于嚴重缺乏民間組織及個人的參與和補充，因而很難適應當今國際勞務市場小規模、多層次、多批次、短周期的需求，在輸出勞務的具體執行操作方面顯得不太靈活。而對比世界勞務輸出大國菲律賓、巴基斯坦、泰國、孟加拉國這四國，不僅政府機構、非官方機構和個人三條渠道并重，而且官方渠道所占的比重還非常低，分別僅為4.6%、7.4%、0.9%、3.3%。

(二)我國輸出的勞動力層次比較低，對外勞務發展受到很大的限制

我國是一個人口大國，但絕非勞務輸出大國，原因之一是我國勞動力的文化程度總體來說還處于一個比較低的水平上。我們擁有數量龐大的具有初級技能的勞動力，但具有較高技能或是含較多人力資本的勞動力則較為缺乏。派往國外的勞動力多數是普通的勞務人員，外語能力差，專業技術水平比較低，大多只能提供相對簡單的勞動技能服務。

隨著各國產業的升級，國際勞務市場對專業人員和高級人才需求越來越大，對勞務人員的專業技能要求也越來越高。而對低或無技術含量的傳統一般性勞務人員的需求則呈下降趨勢，且限制也更加嚴格。我國目前輸出的勞務大多從事勞動密集型產業這一現狀顯然與當前國際勞務市場發展的趨勢不相適應。造成這種不相適應局面的原因有二：一是我國前幾年還不重視職業教育，導致職業人才缺乏，職業技術落后；二是我國外派勞務在語言上有先天的弱勢，導致海外獨立工作和生活能力較差，和一些以英語為母語的外國勞務競爭上處于明顯的劣勢。印度是一個以英語為母語的國家，采用西方的教育體制。其向世界輸出的醫護人員不僅英語好，而且受教育程度達到了發達國家所要求的大學本科四年。同樣，菲律賓公民的英語水平也較高，這為它大量的海員、菲傭輸出奠定了良好的基礎。

(三)管理體制不健全

我國的對外勞務實行四級管理制，沒有專門的管理機構。商務部、外交部、公安部等各執一頭，條塊分割，管理中缺位和越位現象同時存在，這種多方共同管理的局面帶來了管理工作秩序混亂、效率低下。一個勞務輸出項目從申請到立項、政審、申辦護照等所需辦理的手續非常繁雜，以至于往往需要幾個月甚至更長的時間才能把勞務人員送往國外工作地點。這樣不僅貽誤了商機，還提高了勞務輸出成本，降低了我國勞務在國際市場上的競爭力。

(四)外部障礙

1.東道國政府在市場準入和入境管理等方面故意設置各種障礙

由于對外勞務合作涉及到一國的勞動力就業和社會秩序問題，具有一定的排他性，各國對該領域的開放均持有謹慎態度，甚至進行各種限制。這種限制主要表現在以下四個方面：⑴其市場對勞務人員訂立較高的準入條件。英國對來自我國的護士和護工，要求她們的英語水平達到雅思6分或6.5分以上。⑵對勞務的輸入進行配額或數量限制。以色列、毛里求斯近年來大幅削減向我國勞務人員簽發的工作簽證，致使我國赴這兩國工作的人數銳減。⑶對勞務的入境進行嚴格管理。一些國家在向我國勞務人員簽發工作簽證時，不僅索要很高的簽證費，而且還要求提供很多不合理的文件。如加拿大等國要求提供申請一定數額（人民幣3萬元以上）的銀行存款證明。

2.歧視性障礙

我國的勞務人員經常在海外受到歧視，被迫接受不公平待遇。如資格承認方面，在申請歐美發達國家的工作許可過程中，東道國普遍不承認我國的教育學歷和職業資格，導致我國公民往往不能獲得市場準入機會，即便是得到了工作簽證，往往也只能高職低就。工資待遇方面的歧視也是普遍存在的，以研修生名義進入日本的我國勞務人員得到的實際報酬僅僅只有當地工資水平的1/3，有時甚至更低。

二、發展對策

(一)堅持對外勞務合作多渠道、多元化戰略

目前很多發達國家和一些新型工業化國家受經濟高速增長、人口負增長的影響，勞動力比較短缺，經濟長期受勞動力不足的困擾。如英國每年允許10萬外籍勞務人員進入，僅護士一項就急需1.7萬人。新加坡有30萬個就業空位等待著外籍勞工來填補。面臨著如此巨大的國際勞務市場需求，但自身輸出規模又很有限的局面，建立一個開放型、多元化、寬領域的勞務輸出渠道來擴大勞務輸出已成為我們的當務之急。我們應調動社會各方面的積極性和能動性，在以國家授權的勞務輸出機構為主渠道的基礎上，充分發揮民間渠道的靈活多樣性、拾遺補闕的優勢。鼓勵更多的民間機構特別是私營企業主動到國際勞務市場上找生意、接訂單，并允許我國公民在一定范圍內直接參與對外勞務合作。靈活的私營企業和個人方式對于勞務輸出的作用將更直接、更有效。

另外，我們可以利用“研修生”制度，與國外需要外籍勞務的企業建立合資關系，選派相關人員到該企業進行技術培訓和研修，繞過輸入國的勞務輸入壁壘來擴大勞務輸出規模。

(二)加強對外勞務合作的管理

1.轉變政府職能，依法管理

規范管理是對外勞務合作的基礎。過去我們片面追求外派勞務業務的效益，管理比較粗放。從我國目前狀況看，一方面必須對現行的多頭對外、政出多門的管理體制進行改革。在這方面，勞務輸出大國菲律賓成功的經驗值得借鑒和參考。菲律賓政府一直致力于本國勞工向海外輸出的促進工作，成立了專門的管理部門海外就業署來負責此項工作。我國也可以建立一個類似統一的管理機構，對各項對外勞務合作活動進行統一協調促進；對向境外投資者提供團隊和分散勞務人員等活動實行歸口管理；制定統一的政策，改進對外勞務合作的各項制度及規定，完善審批和許可制度；統一規范經營主體行為，打擊非法勞務中介；拓展與開發境外就業市場。從菲律賓的實踐經驗看，這種有專門機構進行的管理比多部門管理要高效得多，更能有效地規范對外勞務合作市場的秩序，保障勞務者和經營者的合法權益，更有針對性地扶持有實力的勞務公司進一步發展。

2.建立起完善的財政和社會服務支持體系

對外勞務合作是我國實施“走出去”戰略的重要組成部分，但相對于菲律賓、印度等勞務輸出大國而言發展相對滯后，因而有必要對其提供必要的支持。借鑒菲律賓的經驗，并結合我國的實際情況，可以考慮加大國家財政支持，擴大原有的外經貿促進基金規模，在其項下建立“勞務輸出基金”或其他用于促進勞務輸出的基金。除在財政上支持外，還要在社會服務水平上進行支持，做好各項服務工作。如強化政府部門的行政管理服務意識，不斷提高工作效率和水平；改革我國的出入境管理制度，簡化勞務人員的出國手續，通暢勞務流動渠道；重視外出勞務人員的社會服務保障工作管理，保護好他們的合法權益，免除其后顧之憂。

(三)加強外派勞務資源的培養和儲備，提高勞務輸出層次

國際市場對低層次勞務需求趨減，我國的競爭優勢正逐漸消失，提高勞務者的業務素質和競爭力已成為一項重大而緊迫的任務。我國輸出的勞務人員層次之所以低，是因為他們在語言、專業技能、職業資格認證方面有很大的缺陷，而要提高層次、克服缺陷就必須通過加強培訓來解決。培訓的內容主要有兩方面，一是對勞務人員進行外語培訓，使其在一定程度上掌握輸入國的語言，并熟悉當地的文化。保證他們能順利地在國外工作、生活，減少溝通障礙；二是加強對外派勞務人員的職業培訓。針對市場需求，培訓相關領域的具體工作技能，尤其是高技術內容的培訓。

菲律賓政府規定其每個出國人員，無論是首次還是再次出國都要參加由招募機構或勞務人員所在實體單位舉辦的免費出國前定向學習班，學習方案均由海外就業署審查和批準。我國也應該與外派單位和國外企業合作，按雇主的具體需求進行對口培訓，促成我國勞務人員輸往合作國市場。如為促進我國護士輸入澳大利亞，我國和澳大利亞公司聯合成立了培訓機構，對護理人員進行對口培訓，使他們能在較短的時間內達到輸入國的要求。

(四)掃清外部障礙，為對外勞務合作營造一個良好的外部環境

1.充分利用雙邊、多邊磋商機制，加強政府談判力度，開拓海外勞務市場

為消除國外的障礙和不公平待遇，我國政府應該積極參與國際勞務合作規則的制定，與輸入國建立有效的磋商機制。通過加強政府之間的談判和溝通，解決雙方或多方勞務合作中存在的問題，掃清合作障礙，簽訂雙邊或多邊諒解備忘錄，盡早獲得通過市場的準入資格及與勞務合作相關的最惠國待遇、國民待遇，為勞務輸出企業開拓海外市場鋪平道路。

2.改善信息環境

除了提供一個良好的政策環境外，還要建立健全國內外勞務輸出信息交換機構和信息網，為國內勞務輸出企業提供全面及時的勞務信息和國際勞務市場的最新動態，使對外勞務合作活動有計劃、有步驟合理地進行。運用互聯網這個現代化工具與駐外機構相結合的方式，建立一個統一的國內外勞務信息網絡，及時做好國內外勞務需求供給信息的搜集、篩選、整理、傳遞、發布及反饋工作，并由政府有關機構來監測信息的真實性和有效性，解決企業的信息不對稱問題。同時，我們還有必要為這個信息網建立一個國內勞務輸出后備人員的數據庫，將閑置或工作量不足的普通勞務人員、專業技術人員的各種信息建檔，一旦海外有勞務需求，即可直接利用數據庫調用相關人員，提高工作效率。