“還貸”借口之下的中國公路

目前遍布全國設卡收費的“高價公路”，已成為影響我國經濟協調發展的“攔路虎”。國家行政學院經濟學部張孝德博士和西北第二民族學院法律系王幽深教授等有關專家在接受記者采訪時提出，從降低我國宏觀經濟系統的運行成本出發，我國應盡快恢復公路作為公共產品的本來面目。

“高價公路”成為“攔路虎”

公路是國民經濟和社會發展的重要命脈。有關統計資料顯示，目前全世界建有收費公路的20多個國家已建成約14萬公里收費公路，其中有10萬公里在我國。截至2000年年底，我國收費公路年收費金額已達460億元，收費站總數超過3000個。到去年年底，僅有500多萬人口的寧夏，高速公路就超過700公里，截至2005年10月，養路費征收4.57億元，公路通行費征收3.95億元，客運附加費征收0.17億元。

20世紀80年代初，在傳統的政府單一投資體制下的公路建設，遠不能適應我國經濟社會發展的需要，交通設施供給嚴重短缺成為制約我國經濟發展的“瓶頸”。在這樣的背景下，市場化運作的收費公路開始在我國出現。僅1984年至2000年，我國依托收費公路政策，利用各種融資方式籌集的公路建設資金就達6700億元，占同期公路建設總投資的60%。目前我國建成的高速公路總里程已超過2萬公里，居世界第二位。

張孝德說，市場化運作的公路投資管理體制在解決我國交通供給短缺問題的同時，也使我國宏觀經濟系統的運行付出了較大代價，這就是目前存在的遍布全國的設卡收費公路，已成為影響我國經濟發展的硬約束。

據記者了解，“高價公路”目前已經成為城鄉市場協調發展的“攔路虎”。目前中國“高價公路”形成的產品進入市場的高門檻，首先攔截的是農產品的流通。由于公路收費是按照噸位收費，“高價公路”首先攔截的是那些附加值低的產品，而附加值最低的產品就是農副產品。在四川4分錢的蘿卜，運到廣州的運輸費用竟達5毛，是原來價格的10倍多。重慶市委農辦副主任夏祖相說，如果關卡撤除，費用降低，重慶農產品流通這一塊就可提高銷售額七八億元。從全國來推算，公路高收費影響的農產品銷售額，至少是這個數字的10多倍。

寧夏法律專家咨詢委員會委員、西北第二民族學院法律教授王幽深告訴記者，“高價公路”目前影響了全國統一市場的發育，阻礙了資源的優化配置和地區之間的分工協調發展。發達的交通網是統一市場形成的最基本條件，也是資源配置的基礎條件。但是目前在我國存在的以地區為單元的公路收費管理體制下，為了本地區的利益，各地區在收費管理上普遍存在越是跨地區之間的公路，收費越高的問題。這樣一種滿足地方利益的收費管理體制，加大了地區之間產品和要素流動的成本，使一些地區擁有的資源和產品優勢，在高收費設置的障礙下無法發揮，整體上影響了資源的配置效率。

另外，“高價公路”成為新型產業結構升級和消費升級的障礙。消費需求不足是我國經濟自20世紀90年代以來一直未能解決的問題。目前中國遇到的消費需求不足的問題，是消費需求升級乏力的問題。前幾年我國消費需求升級乏力的原因，是在消費升級過程中，消費能力的積累滯后，因為這一消費升級是消費者從百元級、千元級的溫飽型消費，向萬元級、十萬元級的豐裕型消費升級的過程。

而進入21世紀以來，我國消費升級乏力的主要因素，則是消費環境成本過高。其中遍布全國的“高價公路”收費網，就是影響消費升級的主要障礙。在目前的消費升級中，汽車消費已開始成為我國消費的一個熱點。根據發達國家的經驗，隨著私家汽車的發展，與汽車消費相關的駕車旅游消費將會成為我國近期消費的一個熱點。私家車的消費引發的旅游熱又會帶動旅游產業的發展。但是目前存在的遍布全國的“高價公路”，給這個即將出現的消費熱潑了一瓢冷水。這一問題得不到解決，不僅會抑制私家車消費的發展，也會抑制旅游產業發展。

設立高密度收費站的“高價公路”還嚴重影響了公路的利用率和運輸效率。我國現行的以各級行政區域為單位的公路管理體制，表現在收費站上就是沿路經過多少個行政單位就有多少收費站。沿路高度密集的收費站，不僅增加了運輸成本，而且極大地影響了行車速度。目前我國二級及二級以下收費公路比例超過70%，而由于二級收費公路必需在主線設站，二級路上每隔30公里左右甚至更短就要收費，這就使得我國公路收費站泛濫。

公路本姓“公”

張孝德說，公路是現代市場經濟系統物流傳送的主要系統，屬于政府適當收費以保證整個經濟系統經濟運行的公共產品。將公路產品導入市場化經營后，公路就變成了獲取高利的壟斷產品，我國應恢復公路作為公共產品的本來面目。

據了解，作為現代經濟系統中最基本的基礎設施，公路價格上升或下降會發生“乘數效應”，公路使用成本越低，越能最大限度降低經濟系統運行成本，提高經濟收益，這也是西方發達國家普遍將公路作為公共產品提供的深層原因所在。美國現擁有8.9萬公里高速公路，但只有大約8000公里是收費路段，而且收費很少，在美國中西部地區，絕大多數公路甚至沒有收費站。但我國則不同，目前我國已建成公路中，高速公路的90%、一級公路的80%、二級公路的40%以上，都是收費公路。

王幽深告訴記者，美國目前已建成的高速公路，基本靠的是政府稅收，我國目前已建成的收費公路，則主要依靠貸款，因此我國公路收費站多是難免的。但如果說，在20世紀80年代到90年代，我國政府只有通過市場化融資，才能彌補政府提供公共產品能力不足問題的話，那么進入21世紀，我國政府已經開始具備這樣一種提供能力以后，我國公路建設仍然采取這種方式，就不再是彌補政府提供公共產品能力不足，而是變成了政府借此獲取壟斷收入。

張孝德說，如何解決我國目前存在的高價收費公路，不是一個簡單降低收費的問題，而是需要在認識和改革目標上，對公路這一產品重新定位。提供公共產品的為民事業嬗變為政府和投資利益團體獲利的產業，公路的供給者雖然實現了自身利益的最大化，但不會增進社會公益事業的發展，只會使高價收費的公路成為目前我國經濟系統運行無法承擔的包袱。

還路于民

張孝德認為，按公共產品管理的要求，我國公路在管理體制上目前亟需進行改革，首先是按照公共產品的要求，確定政府的管理職能，解決政府在公共產品管理和供應上的缺位問題。

在20世紀80年代到90年代，因修路資金短缺，通過多渠道的融資解決資金問題是應該的，但是如果將這種一段時間內臨時的做法，變成越來越固定的常規管理方式，把本來屬于政府需要支出的項目，變成政府的收入項目時，就會造成政府在對公路管理上的嚴重錯位問題。將本來應屬于政府承擔的責任，推給了社會和私人來承擔，這是政府的嚴重失職。

目前公路的收費管理十分混亂。很多路段修路由政府投資，并不存在借貸的問題，設站收費純粹是地方為了增加經濟收入；有些路段是貸款修路，但由于收費時間長，也早收回了貸款，可收費站卻只見增未見減。因此，目前整頓混亂的公路收費，就應將公路收費納入政府審計范圍，對屬于政府投資和貸款已收回的收費站要堅決撤掉，對需要還貸款的收費站，也要嚴格審定其收費的價格和收回投資的時間。一定要讓公路作為準公共產品發揮作用。

王幽深教授建議盡快啟動燃油稅，規范收費，建立燃油收稅、政府投資、公共使用的公路投資和管理新體制。在規范公路收費為收稅的基礎上，建立起收入和投資掛鉤，收多少錢，辦多少事，逐漸實現不靠貸款修路，使道路管理回歸到準公共產品管理的體制上來，從根本上杜絕公共產品管理市場化、贏利化的問題。在條件成熟的情況下，制定《公路投資管理法》，用法律的手段強化公路公共產品的性質。