關于檢查全省安全生產法律法規執行情況的報告

主任、副主任、秘書長、各位委員：

安全生產事關人民群眾生命財產安全，事關改革發展穩定大局。開展全省統一部署、上下配合的安全生產執法檢查，是今年省人大常委會的一項重要工作。為搞好這次執法檢查，主任會議作了多次研究，明確了執法檢查的指導思想、工作目標、重點內容和方法步驟。這次執法檢查，采取全面自查與重點檢查相結合、統一檢查與委托檢查相結合、執法檢查與立法工作相結合的方法。范圍是2005年以來執行安全生產法、消防法、道路交通安全法以及危險化學品安全管理條例等法律法規的情況。重點是危險化學品的安全管理和道路交通的安全情況。在廣泛調研和各地自查的基礎上，6月上中旬，省人大常委會組織7個組，由常委會領導帶隊，到全省8個市、15個縣(市、區)進行檢查，聽取當地政府及相關部門匯報，實地檢查了30余家企業、市場和近20個“黑點”路段。同時，有三個市委托當地人大常委會進行了檢查。現在，我受主任會議委托，就執法檢查情況報告如下：

一、貫徹實施安全生產法律法規的基本情況

近年來，省政府堅持以科學發展觀為統領，積極推進“平安浙江”建設，努力構建和諧社會，高度重視并切實加強安全生產工作。全省安全生產形勢總體保持穩定。2005年發生各類安全事故53928起，死亡8247人，直接經濟損失3．96億元，比上年分別下降17．5％、11．6％和28．6％，實現了三個“零增長”的目標。今年上半年，上述三項指標同比又分別下降16．3％、3．1％和19．9％。取得這一成績很不容易’，省政府及有關部門在貫徹實施安全生產法律法規方面做了大量工作。

(一)領導高度重視。為全面推進安全生產工作，近年來，省政府先后作出了關于切實加強安全生產工作的決定，下發了加強工礦商貿、道路交通、特種設備、建筑施工、消防安全等系列文件。制定了安全事故報告和調查處理暫行規定。進一步健全領導體制，省長親自兼任省安全生產委員會主任，加強統一領導和綜合協調。省、市、縣(市、區)都單獨設置了安全監管機構。安全生產納入了“十一五”經濟和社會發展規劃，并編制了全省安全生產“十一五”專項規劃。從檢查看，各級領導都能親自抓安全生產，這是推動安全生產工作最有利、最基本的因素。

(二)健全責任體系。各級政府把安全生產責任制作為首要環節，建立了政府主要領導負總責，其他領導在各自分管范圍內各負其責的安全生產領導責任體系。層層簽訂安全生產目標管理責任書，層層分解安全生產控制指標，初步形成縱向到底、橫向到邊的責任網絡。各地普遍將安全生產納入政績考核內容，實行一票否決制。杭州市對道路交通事故實行問責制和告誡制，向有關縣(市、區)發出道路交通事故問責與告誡書。臺州市制定了安全生產警示制度，向有關縣(市)發出紅牌警告和交通問責。

(三)廣泛宣傳教育。各地以安全生產月活動、安全生產法律法規“五進”活動等為載體，利用電視、廣播、報刊、網絡等媒體，采取多種形式，廣泛宣傳安全生產法律法規。今年省級有關部門及新聞媒體聯合開展了“安全生產千里行”活動，宣傳先進典型，對違法案例予以公開曝光。寧波等地將安全生產法律法規納入黨校教學內容。溫州等地實施了“千十百萬”培訓工程。全省全員安全培訓工程也已全面啟動，計劃用兩年時間，對全省生產經營單位所有從業人員輪訓一遍。

(四)開展隱患整治。各地本著“隱患即事故”的原則，對各類安全隱患進行了深入細致的排查，將重大安全隱患向社會公示，明確責任單位，實行掛牌限期整改。省級公布的道路交通“黑點”每年有100個。省級掛牌整治的工礦企業重大隱患去年27家，今年28家；重大消防隱患單位去年26家，今年25家。從檢查情況看，去年掛牌的各類安全隱患，大多數已得到了有效整治。省級100個道路交通“黑點”，通過整治，交通事故死亡人數比上年減少了306人，下降54．7％。

(五)加大執法力度。去年全省先后部署開展了道路交通、消防、危險化學品等領域安全生產專項整治。通過整治，關閉了一批不符合安全條件的企業，其中，礦山關閉了92家，煙花爆竹生產企業關閉了2l家。有67家危險化學品企業限期在2007年前搬遷。在整治行動中，有的地方采取聯合執法形式，由政府牽頭，安監、消防、稅務、工商、供電、環保等部門聯動，形成執法合力。按照“四不放過”原則，各地對發生的重大安全責任事故的有關責任單位和責任人員依法作出了嚴肅處理。

(六)加強基礎管理。一是在全省范圍內對重大危險源進行了排查摸底和登記工作。目前登記在冊的重大危險源2890個，實施重點監控。二是推行安全生產分類管理。對企業安全生產狀況，定期評定，確定類別，動態管理，不同類型企業采取不同的監管辦法。三是對高危行業嚴格執行安全生產許可證制度，全面推行劇毒化學品備案制度。四是加強應急救援體系建設。各級政府相繼編制了重特大安全事故、危險化學品事故、礦山事故等涵蓋多個領域的應急救援預案，組建了應急救援專業隊伍，組織開展了應急救援實戰演練。

二、存在的主要問題

我省各級政府在貫徹實施安全生產法律法規，加強安全生產監督管理方面，雖然做了大量工作，取得了一定的成效。但應當看到，當前安全生產工作的基礎還比較薄弱，各類事故總量仍然較大，部分行業和領域事故隱患大量存在，安全生產監管工作還難以適應經濟和社會發展需要，安全生產形勢依然嚴峻。主要表現在：

(一)安全事故總量仍處高位，今年以來重大事故大幅上升。去年，全省發生各類安全生產事故死亡人數，居全國第三位。發生一次死亡3人以上的重大事故90起，死亡391人。今年上半年，全省發生安全生產事故22536起，死亡3649人。其中重大事故60起，死亡231人，分別比去年同期上升50％和40％。每月平均發生10起重大事故，而去年同期為6．7起。就往各地自查和檢查期間，臨安5月8日發生7死3傷重大交通事故；瑞安5月20日出租房發生火災，造成6人死亡；龍泉龍鑫化工廠6月15日發生爆炸，造成2人死亡1人重傷，近千名群眾緊急疏散。

(二)安全發展理念存在差距，安全責任落實還不到位。有的地方政府片面追求經濟發展速度，短期行為嚴重，在招商引資、興辦工業時，首先考慮的是產值和利稅，忽視安全和環保等民生問題，降低市場準入門檻。對執行安全生產各項政策措施，有的還停留在文件、會議和口頭上。有的領導干部怕管安全生產，怕承擔責任，有畏難情緒。對安全工作重視程度、執法工作的力度總體上呈逐級遞減之勢。安全生產責任制實施中重簽訂、重形式，落實還不到位，真正追究責任的比較少。特別是一些企業的安全主體責任意識不強，缺乏對安全設施必要的投入，現場管理混亂，對員工安全保護措施不落實，對員工的安全培訓教育不重視。個別企業主為獲取高額利潤，甚至無視法律、無視監管、無視生命，在嚴重超能力、超強度、超負荷的情況下冒險組織生產。

(三)企業安全基礎薄弱，“三合一”問題比較普遍。我省中小企業、個私經濟面廣量大，大部分企業安全生產條件達不到國家和行業標準，生產工藝落后，設施設備陳舊，現場管理弱化，“低、小、散”情況突出，生產、倉儲、居住“三合一”企業比較普遍，安全隱患十分嚴重。雖然這幾年各地政府在整治“三合一”企業方面下了很大的決心，采取了有力的措施，但不少地方往往是幾經整治，幾度反彈，難以徹底根治。在“三合一”情況比較嚴重的溫州等一些地方，還出現了兩難的處境。在整治期間，為逃避檢查，外來務工者就大量擁入環境很差的出租房，檢查過后，又返回到原企業，在“三合一”企業與出租房之間來回流動。此外，不少商場、市場、娛樂等人員密集場所，消防安全隱患突出，隨時都可能發生重特大事故。

(四)職工安全法制意識不強，外來民工問題尤為突出。從總體來看，目前職工安全法制意識不強，安全技能缺乏，安全防范知識不足，自我保護能力較弱，安全宣傳教育還存在盲區。特別是外來民工，這一問題尤為突出。由于各地外來務工人員較多，臟累差險的工作多由外來務工人員承擔，很多是未經任何培訓就直接上崗操作，外來務工人員已成為安全事故肇事主體和傷亡主體，據一些地方統計，70％以上企業安全生產事故的傷亡人員是外來民工，90％以上是因違章指揮、違章操作、違反勞動紀律等人為因素引起。在道路交通安全方面也是如此，外來駕駛員肇事造成的死亡人數占到總數的60％以上，死于交通事故的外來人員占到總數的35％左右。同時，外來民工租住房消防安全令人擔憂。今年3月26日椒江區6人死亡的火災事故，以及5月20日瑞安市6人死亡火災事故，都是發生在外來務工人員的租住房。在溫州鹿城區中央涂檢查中，檢查組目睹了這一外來民工聚居區，租住房普遍存在疏散樓梯缺少、電氣線路混亂、消防設施缺乏等隱患，在消防安全上處于房東不管、住戶不知、業主不問的狀況，一旦發生火險，后果將不堪設想。

(五)危險化學品安全隱患嚴重，產業布局與規劃相對滯后。我省是化工大省，有危險化學品從業單位28183家，大部分分布在城鄉各地，點多、面廣、線長的產業布局給監管工作帶來很大困難。而且化工企業很多是在九十年代初興建的，目前已經到了設備更新期，“跑冒滴漏”現象隨處可見，安全事故發生概率明顯增大。尤其是隨著城市化不斷推進，原遠離城區的一些企業，現在越來越多被居民區所包圍，安全距離嚴重不足，發展空間受到限制。甚至一些新建的化工園區，選址也不合理，與當地城市總體規劃相沖突。不少企業受制于土地、資金等因素，搬遷難度很大。巨化公司因歷史原因，“廠中村”、“園中村”數量較多，衢化片區有31個村，8000余戶村民，農居面積達139萬平方米，其中急需搬遷的有10個村，涉及2345戶共計6086人，面積達60萬平方米，搬遷任務相當艱巨。建德新化化工廠，60年代建廠時位于郊區，如今已成了商業和居民的集聚地。當地政府早在三年前就決定搬遷，但因資金無法落實，搬遷工作至今未能實施。據反映，有的企業新廠房還沒建好，周邊的農民就圍著工廠，蓋起了許多住宅樓。有關部門的失管使得企業的搬遷也失去了意義。此外，危險化學品運輸安全日益突出，超載、混載等現象較為嚴重，運輸監管不力，運輸過程中有的處于失控狀態。近年來，我省化學品安全事故雖然傷亡人數比例不是很高，但其造成的社會影響很大。如今年3月份寧波東港電化公司因環保設施故障，1130多公斤氯氣泄漏，導致周圍數千村民去醫院體檢；衢州巨圣氟化學有限公司3月31日爆炸事故，造成5死2傷，致使鄰近村民連夜緊急疏散。

(六)道路交通事故頻發，“康莊工程”安全隱患不容忽視。道路交通一直是安全事故的重點領域。去年全省道路交通死亡人數占各類事故死亡人數的83．4％，今年上半年達到85．4％。從各地檢查看，道路交通事故頻發，帶有一些共性的問題。一是公路開口過多。一些地方為圖方便而不顧安全，擅自開設道口。按標準一級公路每公里最多只能開2個道口，但目前普遍超過這一標準。最具典型的蕭山104國道1471．9公里至1475公里段，在僅3公里長的路段上，竟然開了69個道口。去年該路段發生事故12起，死亡7人。二是臨水、臨崖等高落差地段事故較多。由于這些地段安全防護設施缺失，今年以來所發生的特大交通事故及死亡人數已分別占特大事故及死亡人數總量的30％和34％。三是農村“康莊工程”的安全問題日趨突出。2005年全省三級以下農村公路交通事故死亡2482人，占總數的36％。農村道路事故多發的主要原因是“康莊工程”大量建成后，由于資金不足，帶來了安全的透支。目前建成的“康莊工程”，大多只是路面硬化了，而安全設施沒有配套，監管工作也沒有相應跟上，加之農村低效能、高危險的車輛比例較高，成為新的交通事故頻發地。此外，在城市化進程中也出現了一些新問題。104國道溫州鹿城段，僅5公里長，去年以來交通事故死亡達40人。主要原因是隨著城市規模擴大，這一路段在使用性質上已成為城市道路，由此形成交通部門與城建部門在維護和管理上職責不清的狀況。當地交警部門為解決整治經費，呼吁了三年，至今仍未落實。

三、幾點建議

安全生產工作存在的諸多問題，既有主觀因素也有客觀原因，既有歷史的積淀也有新情況和新問題。同時也與目前所處的發展階段、生產力發展水平有著密切關系。要實現安全生產形勢的根本好轉，必須著力解決突出的矛盾和問題。為此，提出以下建議：

(一)牢固樹立安全發展理念，大力推進安全文化建設。省政府要堅持以科學發展觀統領安全生產工作全局，深刻認識加強安全生產工作對于貫徹以人為本的科學發展觀和構建社會主義和諧社會的重大意義，牢固樹立安全發展的理念，增強安全法治觀念，堅持走安全發展之路。要充分認識到，當前安全生產“零增長”目標，在某種程度上講，是靠采取專項整治等一些階段性的措施實現的，這雖能取一時之效，但非長久、根本之計。安全生產形勢還具有很大的不穩定性，安全生產的基礎并不穩固，稍加放松就隨時可能出現波動和反復。必須始終保持清醒認識，做好克難攻堅、長期努力的思想準備。要大力推進安全文化建設，加強安全法制教育，把安全生產法律法規納入全民普法教育的重要內容，把公共安全知識納入中小學教學的重要內容，把安全技能培訓納入農民工就業技能培訓的重要內容，把安全生產納入政府政績、企業業績考核內容，作為評價和使用干部的重要依據。

(二)強化政府監管職責，著力整治各類安全隱患。安全生產“責任重于泰山，隱患險于明火”。省政府要切實依法承擔起全省安全生產監管主體職責，把安全生產納入經濟社會發展總體布局，與經濟社會發展各項工作同步規劃、同步部署、同步推進，促進安全生產與經濟社會發展相協調。切實加大公共安全的財政投入。當前最迫切的是抓好各類重大安全隱患整治工作。根據這次執法檢查重點，在危險化學品方面，必須加快推進人口密集區危險源的搬遷工作。要組織專家對人口密集區危險源企業進行全面普查和安全評估，有計劃分步驟地關閉或搬遷不符合安全條件的企業。這類企業建成較早，數量很大，其設立時是經過政府相關部門合法審批，主要是由于歷史的原因，城市規模的擴張，使這些企業的布點已不適應功能要求。企業的關閉或搬遷是承擔社會責任的具體體現，政府應當研究制定相關政策措施，在土地指標、經費補償、人員安置等方面，予以必要的支持。在搬遷期間，尤其要緊繃安全生產這根弦，關系安全生產的企業設備更新、維護不能少，管理不能松，監管力度更不能有絲毫降低。同時，各級政府要認真吸取教訓，在城市規劃的制定和實施中要高度重視安全問題，決不能再重蹈覆轍，決不能因政府的失管讓包圍廠房的住宅小區再建起來，防止“二次搬遷”。在道路交通方面，要高度重視農村“康莊工程”安全問題。對已經建成的通鄉、通村公路，要抓緊搞好安全設施配套建設，加強道路維護和安全管理。對于新的“康莊工程”項目，一定要嚴格執行“三同時”制度，嚴格做到不符合安全條件的公路不得通車。我們寧可把建設進度放慢一些，也要把“康莊工程”建成有安全保障的工程，真正使之成為農民奔小康的放心路。

(三)推進企業主體責任落實，提升企業安全保障水平。企業是安全生產的責任主體。實現企業責任主體到位，首先要靠企業家的素質，靠企業自身的努力。同時，也要靠政府和社會，從外部給企業以壓力和動力。一是要源頭控制，嚴格市場準入標準。我省經濟發展到目前水平，決不能再沿襲過去為招攬項目，降低甚至不設準入門檻的做法，決不能以安全環保健康為代價，來換取GDP的增長。二是積極推行安全質量標準化。針對不同行業和企業，制定完善安全質量標準，健全行業協會的自律機制，加強典型企業的示范作用，夯實企業安全管理基礎。三是落實好促進企業安全發展的經濟政策。要根據我省實際，就企業提取安全費用制度、企業安全生產風險抵押金制度、提高企業生產安全事故傷亡賠償標準三項經濟政策，抓緊制定具體實施辦法，用經濟手段來強化企業安全責任主體意識，真正使企業的安全投入和安全管理成為其內在要求和自覺行動。四是加強社會輿論監督。建立安全生產舉報制度。對于違法違規、忽視安全甚至導致重大事故的，新聞媒體要予以揭露、曝光。定期公布不符合安全生產條件企業的名單，使不法企業和不法行為無藏身之處。

(四)健全安全法制，努力營造良好的安全法治秩序。把執法檢查與立法工作結合起來，是這次執法檢查一個顯著特點。檢查中，各地普遍希望安全生產條例能盡早出臺。同時對制定和實施安全生產條例、道路交通安全法實施辦法，提出了不少意見和建議。一是明確“三同時”制度具體實施辦法。安全生產法雖然明確規定，生產經營單位新建、改建、擴建工程項目的安全設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用。但由于沒有相應的配套法規和具體實施細則，相應環節的監督主體、操作規范和程序不明確。“三同時”規定還沒有得到切實履行和很好落實，從源頭上產生了安全生產新的隱患。建議參照環保“三同時”要求，抓緊制定安全生產“三同時”具體實施辦法。二是賦予鄉鎮政府安全生產執法權限。我省中小企業多，人量分散于各個鄉鎮，面對量大面廣的中小企業和繁重的安全監管任務，必須充分發揮基層鄉鎮政府作用。但由于目前鄉鎮政府沒有安全生產執法權，對轄區內的安全生產違法行為缺乏處置手段，難以有效地遏制各類安全事故。因此，有必要在地方性法規中，賦予鄉鎮政府一定的安全生產執法權限。三是加大對安全生產違法行為的懲處力度。目前對安全生產違法行為處罰失之過寬、失之過軟，難以起到傷筋動骨、懲一儆百的作用，造成“違法成本低、守法成本高”的狀況。這既反映了執法主體履行職責還不到位，同時現行法律法規不健全也是重要原因。根據當前安全生產嚴峻形勢，必須進一步加大對安全生產違法行為的懲處力度。

(五)加強隊伍建設，不斷提高安全執法水平。我省各級安全監管機構尚處于初建階段，大部分從事安全監管的人員來自各行各業，安全生產管理工作經驗以及政策性、業務性、專業性知識和水平參差不齊。尤其是基層執法隊伍很不平衡，極大多數鄉鎮、街道還沒有建立專門的安全生產管理機構，有的雖然建立了，也只是在某個部門增掛安監機構的牌子，安監員身兼數職，有些還是臨時聘用人員。進一步健全執法機構，提高執法能力和水平，是當前一項十分重要而緊迫的任務。要高度重視基層安全監管機構建設，結合這次鄉鎮綜合改革，完善鄉鎮街道安全監管網絡，充實一線安全監管力量。整合利用社會各方面資源，依托專業化企業，加快安全事故應急處置隊伍建設。加強安全執法人員的學習培訓，提高其專業素質、執法能力和服務水平。政府各相關部門要健全安全生產聯合執法機制、安全信息資源共享機制、安全事故聯合調查機制，推進綜合治理。需要特別強調的是，在增加必要的執法機構和人員的同時，我們更要從改進監管方式、提高監管效能上下功夫，加強對安全生產新情況、新問題的分析研究，積極探索長效監管機制，使安全生產工作逐步實現從被動的事后查處向主動防范、強化基礎和源頭控制轉變，從更多地依靠行政手段向主要依靠法律手段和經濟手段轉變，從控制傷亡事故為主向全面推進職業安全健康轉變，把我省的安全生產工作提高到一個新的水平。