農村養老保障制度變遷分析

[作者簡介]王曉潔(1972—)，女，河北深州人，河北經貿大學財政稅務學院講師，中國人民大學博士研究生，研究方向為財稅理論與實踐；張晉武(1955—)，男，河北冀州人，河北經貿大學財政稅務學院院長，教授，西南財經大學博士研究生，研究方向為財經理論與實踐。

[摘 要]農村的養老保障制度正經歷著一場變革。舊的以家庭養老為主的保障模式已突顯出制度供需的不均衡，但新的有效率的農村社會養老保障制度至今尚未形成。其主要制約因素是現有改革方案的低效率和傳統的非正式制度安排。建立農村社會養老保障制度，應繼續采取強制性制度變遷方式，著重加大政府對建立農村社會養老保障制度的財政投入和推進力度，嘗試發展產品換保障模式，并大力培育農民的社會養老保障意識，提高農民對社會養老保障的認同程度。

[關鍵詞]農村；養老保障制度；社會養老保障；產品換保障模式

[中圖分類號]F328

[文獻標識碼]A

[文章編號n003-3890(2006)06-0022-414

一、農村社會養老保障制度變遷方式

制度經濟學認為，當社會處于制度均衡狀態時，制度變遷不會發生，而一旦制度結構出現非均衡，就為制度變遷提供了必要條件。目前，中國傳統的農村家庭養老保障制度正處于一種非均衡狀態。從養老保障需求方面講，農村人口老齡化速度在加快，對養老需求增加；從養老保障供給方面講，計劃生育的推行導致的農村家庭小型化，使農村家庭養老的資源越來越缺乏，加之農村人口的增多，人均土地越來越少，土地保障功能弱化等因素，導致農村家庭養老保障能力急劇降低。這兩個方面的合力導致農村養老保障需求和供給失衡，家庭養老功能弱化，農村社會養老保險制度變遷日漸迫切。所謂制度變遷方式(改革方式)是指制度創新主體為實現一定的目標所采取的制度變遷形式、突破口、路徑等的總和。制度變遷的類型有兩種①，即誘發性制度變遷和強制性制度變遷。

1．誘致性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現行制度的變更或替代，或者新制度安排的創造，是由個人或一群人在響應獲利機會時自發倡導、組織和施行。誘致性制度變遷要發生，首先要有創新主體；其次個別創新者從新制度中獲得的預期收益要大于其預期成本；最后這些創新主體要達成一致性同意。只有符合這幾個條件，誘致性制度變遷才會發生。而在農村社會養老保障制度變遷中：(1)作為變遷主體的農民不具備創新主體的資格；(2)從新的社會養老保障制度中獲得的預期收益是否大于其預期成本，由于農民的有限理性，也不可能判斷清楚；(3)由于不同的農民具有不同的經驗，他們對原有的養老保障供求不均衡的程度和原因認知不同，要使一套新的行為規則被接受或采用，個人之間就需要討價還價的談判并達成一致性的意見，而結果可能是很難達成一致。所以，從農村家庭養老到社會養老的制度變革不適于采用誘致性制度變遷方式。

2．強制性制度變遷。強制性制度變遷也稱供給主導型制度變遷，是指新制度的產生由政府命令和法律引入而實現。強制性制度變遷的供給主體是國家。中國20世紀80年代后期以來以建立社會養老保障為目標的農村養老保障制度改革實際上就是政府主導的結果。但由于在以前的農村養老保障制度改革中，政府無意改變制度變遷中權益的重新配置，其意愿制度供給和實際制度需求不一致。事實上，中國由政府主導的農村社會養老保障制度存在著嚴重的制度供給不足。

二、農村社會養老保障制度變遷的條件與障礙

存在制度變遷的必要性和選擇了可行的制度變遷方式，并不意味著制度變遷就一定會發生。制度變遷發生的充分條件是新制度是有效率的，即人們預期從新制度中獲得的社會凈效益要大于原有制度的社會凈效益。同時，制度變遷要發生，還要受非正式制度的制約。一般而言，制度安排分為正式制度安排和非正式制度安排。新制度的成功建立與順利實施，除了效率條件下的正式制度更替，還必須與相應的非正式制度安排相匹配。在此，筆者針對《農村社會養老保險基本方案》及其指導下的農村社會養老保障制度改革實踐，從正式制度和非正式制度安排兩個方面具體分析中國農村社會養老保障制度變遷的條件和障礙。

(一)現行農村社會養老保險改革方案的效率分析

1．按照《農村社會養老保險基本方案》的規定，農村社會養老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家政策扶持”的原則。其中，集體經濟仍然是農村養老保障制度供給決策中的基本依賴對象，集體補助主要從鄉鎮企業利潤和集體積累中支付。但問題在于，在中國廣大的農村地區，鄉鎮企業的發展并不平衡。這一規定已從制度上把絕大部分沒有鄉鎮企業的農村地區排除在了集體補助之外，由于鄉鎮企業本身是否盈利是一個不確定性的問題，致使農民的養老金的集體補助也變得非常不確定，而且社會養老保險金的管理費也要從農民繳納的保險金中扣除。因此大多數農民的個人賬戶實際上完全由個人繳納，而由于制度的不確定性，農民往往按最低的檔次(每月兩元)繳納保險費。這樣低的養老金積累根本無法解決農民的養老問題，農民養老實質上仍靠家庭解決。這樣的制度顯然是缺乏激勵機制的。

2．在資金積累模式上，目前中國農村養老保險基金采用預籌積累方式籌集，按農村繳費人口單設個人賬戶。其好處是給了農民清晰的產權，有利于保證農民的投保積極性，但存在的主要問題是缺乏互濟性。對低收入者來說，完全的個人賬戶無法保證未來應有的養老需求水平，它違背了社會保障制度所一貫重視和追求的公平原則。另一方面，由于沒有統籌賬戶，個人未來的養老金來源主要是個人繳存積累及有限的增值收益，這和家庭養老沒有質的區別，只不過一個是把資金放在家庭內部，一個是強制性地放在社會保險機構，且還要支付管理費，其交易費用要高于家庭養老的交易費用。一般來講，只有新制度的交易費用低于原有制度的交易費用，制度變遷才會發生。所以對收入有限的農民來講，現行養老保險制度的吸引力是不大的。

3．保證農村養老保險基金的保值增值能力是吸引農民參加養老保險的一個重要方面。在中國，由于資本市場發展滯后，投資獲利渠道狹窄，加上農村養老保險基金數額小、難以分散投資等特點，使得農村養老基金保值增值乏力，這就要求要有相當專業水平的管理及運營機構來操作。而各地農村養老保險基金均以縣為單位統一管理和運營的現實，不僅形成了過度分散管理帶來的不合理管理費用和基金被擠占挪用的高風險，而且投資形式單一，缺乏保值增值能力，最終使養老基金“縮水”。

由上述分析可見，中國現行的農村養老保障制度存在著較為明顯的制度需求與制度供給不均衡的狀況，是一種低效率的制度安排。

(二)現行農村養老保障的非正式制度分析

非正式制度，也稱非正式規則，是人們在長期交往中無意識形成的，具有持久生命力，并構成代代相傳的文化的一部分。其主要包括價值觀念、倫理規范、道德觀念、風俗習性、意識形態等因素，其中意識形態處于核心地位。正式制度必須和非正式制度相容，制度變遷才會發生，且變遷成本較低。那么中國農村養老的非正式制度處于一種什么狀態呢?

1．農村社會存在的差序格局②的意識形態影響著農村社會養老保障制度變遷的發生?！安钚蚋窬帧笔琴M孝通先生提出的概念，他指出農村的社會團結是以家庭(家族)為中心的“差序格局”。“差序格局”是指中國百姓的人際交往結構和社會結構，越是圈內的人群間的交往頻率越大，交換內容越豐富，交換中投人的感情越多，社會交換發生的信任基礎就越深厚。因此，中國農民的信任結構可以看作是一種類似的“差序格局”，表現在農村養老保障上，就是農民更多地信任家庭養老，而不相信社會養老，所以如果在沒有有力的第三方擔保和監督實施的情況下，不會發生非人格化的交易，即人們不會去參加社會養老保險，而是基于意識形態只會選擇家庭養老。意識形態之所以存在，是因為世界是復雜的，而人們的有限理性決定了當個人面對錯綜復雜的世界而無法迅速、準確和費用很低的作出理性判斷時，他們會更多地借助于與價值觀念、倫理規范、道德準則和風俗習性等相關的意識形態來走“捷徑”。正是基于這一點，在面對家庭養老和社會養老的選擇時，當無法判斷社會養老保險的凈效益時，農民的小農理性會引導他更多地選擇家庭養老，而對社會養老只是抱一種“試試看”的態度，所以導致了當前農村社會養老保障制度停滯不前的狀態。

2．孔儒文化弘揚以人倫為基礎，以情感、情理為法則的人隋主義倫理價值觀，也制約著農村社會養老保障制度變遷的發生?！梆B兒防老”是農村固有的觀念，可以說已發展成為了一種習俗。農村家庭養老是家庭資源在代際之間從有生產能力的中年家庭成員向老年人轉移。通過這種家庭資源轉移與分配，將促進家庭成員在不同生命周期的平衡消費，它受制于政治、經濟、文化等諸多因素，并深深根植于特定的社會文化結構中，它主要表現為情感為主體，以血緣為基礎的人倫本位。因此中國家庭，特別是農村家庭，更注重家庭養老。這也是以家庭養老為主要特色的養老保障形式在中國農村代代傳襲，并阻礙農村社會養老保障制度建立的重要原因之一。

三、加快農村社會養老保障制度建設的基本政策建議

(一)加大政府對建立農村社會養老保障制度的財政投入和推進力度

中國是一個集權程度較高的國家，實行政府主導的強制性制度變遷方式更具優勢，關鍵在于政府愿意拿出多大資源來支持建立農村社會養老保障制度。在這方面，目前面臨和需要解決的主要問題有二：一是必須加大政府對農村社會養老保障的投人力度。資金籌集是社會保障制度運行的核心問題，通過政府補貼發揮政府在資金籌集中的支持和利益誘導作用，是加快建立農村社會養老保障制度的支點所在。一個有效的制度供給必然會引來制度需求，當新的制度供給和制度需求達到平衡時，制度變遷才能應運而生。北京市大興區農村社會養老保險試點方案就是通過政府財政補貼的方式，加大了政府的財力支持力度，建立了個人賬戶與儲備調劑金相結合的制度新模式。大興區政府每年拿出1500萬元，對全區符合參加農村社會養老保險范圍的24．6萬人進行保費補貼和建立儲備金。區政府將按照年齡大的多補、年齡小的少補的原則，分年齡段給予每人每年20元-肋元不等的補貼，使政府補貼真正落到實處。這為中國新型農村社會養老保障制度的實施積累了經驗。二是在制度變遷中，政府面臨的一個主要問題就是不同利益集團會發生沖突。制度安排上的變遷，往往會在不同利益集團之間重新分配財富、收入和政治權力。如果變化中受損的一方得不到補償的話，他們會堅決反對這種變革。如果受損者正是統治者的依靠力量，統治者就會因為擔心失去政治支持而不愿意進行改革。在中國農村社會養老保障制度變遷中，其實就面臨著這樣一個困境。如果政府要為真正建立一個有效率的農村社會養老保險制度而提供必要的財政支持，在一定時期內就會使資源由城市流向農村，而城市中存在著諸多強勢團體，他們是否會阻撓目前還是一個未知數。但考慮到這些年來，由于工農業“剪刀差”的長期存在，農村已經為城市作了大量貢獻，國務院發展研究中心副主任陳錫文說，剪刀差”制度從農民身上拿走了大約有6000億元～8000億元資金。況且城鎮基本養老保險制度已經基本建立，農村養老保險制度沒有理由長期空缺。問題的關鍵是能否在城鄉社會保障上恰當的分配財政資源。正確的出路應是按照市場經濟的要求，大力轉換政府財政職能，調整財政分配格局，在進一步完善城市社會保障體系的同時，逐步加大財力分配向農村社會養老保障傾斜的力度。從中國的體制改革和財政狀況，特別是從中國目前的財政資金使用狀況看，在這方面還是大有潛力的。從2006年中央“一號”文件中，我們可以看到，中國已經實現由農業哺育工業到工業反哺農業的政策轉變，加大了對農村的財政支持力度。

(二)大力發展產品換保障模式

實施農村社會養老保障制度，最難的就是保費的收取。難就難在農民收入普遍偏低，其中農民收入又以實物或自然生產所得為主，其市場化、貨幣化難度很大，現金收人少且不穩定，難以滿足保險費必須定期繳納的基本要求。針對這種情況，筆者認為可以考慮以產品換保障的方式作為目前時期內獲取農村社會養老保障資源的一種形式。其一是將建立農村社會養老保障制度納入農村稅費改革過程統籌考慮，即在取消農業稅后不對農民增設其他稅費的前提下，仿效原農業稅的征收方法，改征一定比例的農村社會養老保障基金，存入農民家庭的養老保障儲蓄賬戶。其二是通過調整現行政策目標，將原來主要用于糧食流通環節的大量低效財政補貼，以對實行產品換保障計劃的農產品進行定額補貼的方式，轉向直接補貼種糧農民，主要用于支持參加并繳納農村社會養老保險費的農民，以創新農民補貼的特殊方式承擔制度建設的財政責任，達到調動農民參加農村社會養老保險積極性的目的。這一政策設計將農產品這一潛在的社會保障資源變為現實的社會保障資源，既可以在一定程度上滿足農民對社會養老保障的客觀需求，有利于將個人繳納與國家扶貧相結合的農村社會養老保障制度建設方針落到實處，又與農民傳統的家庭養老保障意識相結合，并有利于減輕國家財政負擔。

(三)大力培育農民的社會養老保障意識，提高農民對社會養老保障的認同程度

農村社會存在特殊的“差序格局”，形成了一定的信任結構，“非人際交換”一般不可能發生，除非政府強制其實施。目前在農村社會養老保障制度中，農民有三怕：一怕干部換，二怕政策變，三怕基金不兌現。所以說培養農民對社會養老保險的信任是建立農村社會保障制度的主觀與個體行為基礎之所在。這就涉及到信任結構轉型問題，即要擴展農民的信任結構。這就一方面要求大力培育和弘揚市場經濟下的現代人際間互濟文化，另一方面要求農村社會養老保障制度設計真正和農民的意識形態融合，讓他們慢慢地從對農村社會養老保障制度缺失的弊端和對這種新制度好處的體驗中轉變自己的意識形態。當認可這項經驗的人數超過一個臨界點之后，就會形成新的非正式規mL另外，在制度變遷過程中，正式制度變遷與非正式制度變遷是相輔相成的。在正式制度安排中，法律是最穩定、最具說服力和感召力的制度形式。它不僅具有強有力的制度約束效能，而且能最大限度地幫助人們克服對風險的厭惡，增強人們對相應的正式制度安排的信任程度。因此，為培育和增強廣大農民的社會養老保障意識，還應大力加快中國社會養老保障立法的進程，盡快制定關于農村社會養老保障的基本法，明確農民享有與城鎮職工一樣的社會養老保障的基本權利，并使這種權力具備法律保障。這也是構建農村社會養老保障制度的基礎和真正給農民以國民待遇的體現。

責任編輯：涵育