中國地方政府債務管理“弱動力”問題研究

[作者簡介]黃春蕾(1978—)，女，山東聊城人，山東大學政治學與公共管理學院講師，博士，研究方向為財稅理論與政策。

[摘 要]近年來，如何加強對地方政府債務的管理成為中國改革與發展中的一個重點和難點問題。當前，地方政府的債務管理活動盡管透露出一定的創新動力，但總體上看仍存在明顯的“弱動力”問題，尚不足以推動債務管理的改革。為強化地方政府債務管理動力，中央政府應授予地方政府合法舉債權，將債務管理納入地方政府績效考核體系，硬化地方政府的預算約束，并完善對地方政府債務管理的監督制約。

[關鍵詞]強制性債務管理；誘致性債務管理；“弱動力”；激勵機制

[中圖分類號]F289．27

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003—3890(2006)06—0014—04

世界銀行專家白海娜(2003)在論述財政風險時曾強調指出，“在政策選擇中，政府是否有動機和能力考慮財政風險，并且采取適當的政策是一個重要問題。動機反映了政策制定者理解問題的程度，以及他們在處理這些問題時面臨的激勵機制和承擔的壓力?！边@明確揭示出研究政府財政風險管理動力問題的重要性。

一、中國地方政府債務管理“弱動力”論

中國地方政府的債務管理體現為各種各樣具體的債務管理行為，按照其動力來源的不同，可分為強制性與誘致性兩大類。所謂強制性債務管理，指的是地方政府根據國家法規、行政命令或要求對自身及下級政府債務的管理。國家法規的強制性、中央的統一要求和政治動員等外部刺激構成了強制性債務管理主要的動力來源。所謂誘致性債務管理是地方政府對自身及下級政府債務自發進行的管理。內在需要與外部環境的相互作用可能促成誘致性債務管理的產生。對于地方政府而言，加強債務管理具有較大的潛在收益，即降低財政風險、穩定財政運行、提高政府威信等。同時，復雜的外部環境也可能成為誘致性債務管理的導火索和助推劑。比如，社會穩定和預算秩序受到債務問題的嚴重影響，下級政府債務危機所引發的債務負擔轉嫁壓力，來自銀行等債權人的信貸約束，其他地方政府的債務管理創新等等。

從目前的現實情況看，中國地方政府的債務管理行為表現出較明顯的“弱動力”問題。

1．強制性債務管理“弱動力”。截至目前，國家預算法等法規禁止地方政府舉債。但對于現有債務，國家出臺了一些特別法規要求地方政府加強對國債轉貸、外債、專項借款、周轉金債務、農業綜合開發貸款等債務的管理，以及清理鄉村兩級債務和政府拖欠的工程款。財政部從2000年起下發了統一的“地方財政債務統計表”，要求省市縣鄉按照規定項目每年自行上報債務數額。

總的來看，各級地方政府根據要求都在不同程度上進行了有關的債務管理，大致包括頒布具體的地方性法規、實施預算扣款、制定償債計劃、清理償還歷史債務、債務統計和年報等。然而，具體情況并不理想，許多地方政府對于國家統一的債務管理法規存在推遲執行、酌情折扣執行或不執行的情況，甚至存在騙取國家貸款的違法行為。以國債轉貸為例，國家專項檢查時發現，國債資金項目上報信息失真，地方配套資金到位率低，謊報項目工程概算，騙取國債資金的情況相當突出；挪用或不按規定用途使用國債項目資金的情況相當嚴重；違反“專戶儲存、單獨建賬、單獨核算”的規定，以行政事業單位會計制度處理建設項目會計事項；建設項目單位“無視”國債項目建設管理程序要求的現象普遍存在。咱家制定的地方政府專項借款管理辦法也沒有阻止地方政府的普遍欠賬行為。據財政部披露，1997年到2002年上半年，有19個省(區)不同程度存在欠還本息的問題，占借款省(區)總數的73．1％，因此許多省份被強制扣款。根據許多基層調研，鄉村兩級不良債務清理中較普遍地存在表面上實現了減債的目標，而實際明消暗增，債務向隱性化轉移，主要體現在拖欠干部職工工資、對單位或個人的應付款不入賬等。

2．誘致性債務管理“弱動力”。值得注意的是，近些年來某些地方政府已經開始自發地探索各種債務管理辦法。國務院發展研究中心在2001年對江蘇等省的初步調研指出，債務管理問題已經引起許多地方政府的重視，并自發采取了一些管理辦法。①根據筆者在一些省市的調研，此類誘致性管理主要包括：制定綜合性的債務管理辦法④、發行企業債券為地方基礎設施融資、設立債務風險指標、建立債務(如欠薪、外債等)預警制度、定期下發債務償還通知單、建立債務數據庫、開展政府債務專項審計、將政府債務的借用還列人領導干部經濟責任審計的范圍、試編準債務預算6等。

然而，誘致性債務管理在中國地方政府之間存在較大差異。目前自發的債務管理仍主要發生在某些省市級政府。實際上，對于已經迫在眉睫的償債壓力，更多的地方政府抱有“能不還則不還”、“能拖則拖”、“新官不理舊賬”的賴賬思想，并通常采取拖欠、變換或撤銷銀行賬號、干預法院公正執法等手段消極躲避債務。當債務不得不償還的時候，地方政府往往從其他支出渠道臨時抽調資金，或擠占、挪用專項資金，或通過舉借新債，甚至向公務員集資、拖欠公務員工資的方式來償債。

綜上所述，筆者認為，盡管當前地方政府的債務管理創新已經表現出一定的動力，但總體上債務管理的動力仍比較弱，而且從省到市、縣、鄉，債務管理動力逐級降低。

二、中國地方政府債務管理“弱動力”的成因

中國地方政府債務管理“弱動力”問題是在體制轉軌的特殊背景下產生的，因此具有深刻的體制和制度根源。

(一)強制性債務管理“弱動力”的成因

1．行政考核機制難以將債務管理內在化于地方政府的效用函數。在中國現有的行政管理體制之下，自上而下的行政考核機制是影響地方政府行為的強勢因子。然而，改革開放以來，國家基本上實行的是以國內生產總值、財政收入等數量指標作為行政考核的主要甚至唯一標準，而較少考慮經濟增長的質量和成本。在各級地方政府取得的高增長數字背后，往往積累了大量的債務，但這些債務的規模、使用、償還均未被正式納人考核的內容，致使地方政府償債意識普遍不強，甚至把借債上項目、爭取上級轉貸資金作為政績。

2．國家某些債務管理法規本身不合理。(1)在國債轉貸管理辦法中對于地方的國債項目，國家在設置了一小部分無償資金的同時，還分別設置了國債貸款和較高的地方配套的比例。許多地方盡管無力籌措配套資金，但為了獲取無償撥款，只好千方百計地爭項目，甚至搞假配套。另外，一些經濟效益不明顯或本身無償債能力的項目(如林業、水利、環保和公檢法等項目)也采用了國債貸款的有償借款形式，地方對這些項目更缺乏管理積極性。(2)為消化鄉村不良債務，拍賣財產還債是國家提出的一項重要政策，但對于拍賣的財產范圍、前提條件及管理規范均缺乏詳細和嚴格的限定。在政策執行中，由于操作成本低，財產拍賣成為許多地方消化鄉村債務的主要渠道，而拍賣形式五花八門，資產流失問題嚴重。

3．預算軟約束弱化了地方政府強制性債務管理的動力。在債務管理上，預算軟約束不僅表現在中央有關管理政策的多變，以及對地方債務的事后救助⑦，也表現在地方模擬中央，采取自上而下的債務豁免政策(如逾期外債和財政周轉金等)。這使下級政府普遍產生了對上級無償援助的預期，弱化了地方政府債務管理的內在動力。

(二)誘致性債務管理“弱動力”的成因

上述都是側重于分析地方政府的外部環境，但作為一種自發行為，誘致性債務管理的“弱動力”問題還需要從地方政府自身尋找原因。

1．舉債成本與收益的分離等因素限制了地方政府選擇誘致性債務管理行為。(1)舉債成本與收益在時間上的分離。地方政府的舉債收益不僅表現在項目使用者的收益，也通過促進當期投資規模的擴張、基礎設施數量的增加和質量的改善、就業的增加等而成為當屆政府的業績。而舉債的成本，即債務的償還支出則發生在未來若干年之后。在現金制會計基礎下，未來會計期間的償債支出無法在本期得到反映，因此難以對當屆政府的支出構成直接影響。這是地方政府在舉債決策時自我管理動力弱化的原因之一。(2)地方行政權力約束的軟化。分權改革使得中國地方政府的行政權力迅速擴大，但對地方政府縱向和橫向的有效監督機制并沒有適時建立起來，債權人的合法利益得不到有效保障。因此，大量不規范的政府舉債行為得不到及時的糾正和制止。

2．知識、財力、現有法規的限制阻滯了誘致性債務管理的實施。(1)知識、技術、信息和機構的制約。債務管理是一項知識含量高、涉及面廣、技術要求高的復雜工作。目前，與龐大的地方債務規模、復雜和分散的債務結構相比，財政部門內部缺乏統一和專門的債務管理機構，債務管理人員的配備嚴重短缺，專業知識水平偏低，舉債計劃和風險預警缺乏數據庫資源的有力支撐，債務集中管理也缺乏部門預算、國庫集中收付和政府采購制度等條件。(2)財力的限制。近十年來中國地方預算內財政收入占全國預算內財政收人的比重在下降，由1997年的51．1％降到2000年的47．8％和2003年的45．4％，而地方預算內財政支出占全國預算內財政支出的比重卻一直居高不下，維持在70％左右。⑧同時還出現了地方財力逐級上收、而事權逐級下放的不合理現象以及區域間財力不平衡加劇。許多中西部地區和基層地方政府的財力只能勉強維持政府機構的運轉，沒有多余財力償還債務，管理創新更是無從談起。(3)現有法規的限制。地方政府債務的合法性成為債務管理創新首先需要突破的壁壘。目前某些省市縣頒布的地方性債務管理辦法均以合法舉債權為前提，而在國家沒有授予地方合法舉債權的條件下，地方政府實施這些辦法時大多底氣不足。

三、強化中國地方政府債務管理動力的建議

(一)中央政府應盡快制定相關的宏觀政策

1．傳遞導向信息，明確統計范圍。為了盡快實現地方政府債務的良性發展，中央政府完全有必要而且能夠通過某些合理的政策渠道，明確地方政府尤其是省級政府集中統一管理轄區內政府債務的責任，并積極鼓勵其探索適合自身的綜合管理辦法。但對于地方政府部門的各類附屬單位、地方教育機構(高校、中小學等)和醫院等事業單位的債務是否納入統計范圍，以及隱性債務和或有債務的統計和管理，國家需要進一步明確有關的辦法。

2．統一管理機構，明確合法舉債權。建議在國務院下設全國性的地方政府債務管理機構，負責研究制定相關法規和宏觀管理政策。進一步明確地方財政部門作為債務管理的主管部門，財政部門內部應進行機構和人員的整合，成立統一的債務管理機構。在各地實踐探索的基礎上，待條件成熟后，中央政府應從法律上明確授予地方政府合法舉債權，同時制定全面的地方政府債務管理法規，統一指導和規范各地的債務管理。

(二)將債務管理納入地方政府績效考核體系

將債務管理納人政府績效考核體系是提高地方政府對債務管理的重視水平，激發其債務管理動力的重要手段。筆者認為，對債務管理進行考核，首先需要明確地方政府的債務管理職責，然后設計一套科學的專項指標體系，客觀地反映地方政府債務管理的水平、努力程度和管理效果。根據債務自身的發展規律和國外地方政府債務管理的經驗，筆者認為地方政府債務應向著“規范、適度、透明和高效”的目標發展，并依此可以建立債務管理績效考核的指標體系(詳見表1)。在綜合衡量時，四類一級指標各自的權重應隨債務的發展情況而相應調整。當前，適度控制債務規模和規范債務形式是主要問題，對這兩項指標可以設置較高的參數，并將償債率、債務依存度、本期新增債務拖欠率等指標先行納入考核內容。隨著債務的逐步規范化，透明和高效指標的權重應有所提高。

(三)硬化地方政府預算約束

1．規范政府間財政收支關系。筆者認為，應盡快以全國人大立法的形式嚴格劃分各級政府間的事權(包括義務教育等)；取消“中央請客、地方掏錢”的各種政策；盡快調整和規范省以下分稅制財政體制；完善中央對地方以及省以下的轉移支付制度，保證所有地方政府能夠提供最基本的公共品和服務；改善欠發達地區和基層地方政府的財政狀況，改善中央地方關系。

2．消除地方對上級無償救助的預期。各級政府應繼續嚴格履行預算扣款承諾。應制定中央及省一級的地方政府債務危機處理機制，明確處理程序、管理機構、責任劃分。盡量減少債務豁免政策，以有償援助、延長還款期等手段解決可能出現的債務危機。各級政府間在化解歷史債務上的責任分擔比例也應盡快明確。

(四)完善監督制約機制

1．建立債務管理行政問責制。目前應就地方外債、國債轉貸、專項借款等債務的管理，對地方行政首長實行問責。對于盲目舉債或對債務疏于管理造成重大損失，挪用、拆借和擠占債務資金，惡意拖欠和逃廢債務等行為，追究有關行政首長的責任。

2．加強地方人大的監督制約。應充分發揮地方人大的監督權，對地方政府的債務管理行為進行執法檢查或調查，受理人民群眾對政府的債務違法執法的申訴、控告和檢舉，并根據檢查或調查結果要求有關部門進行限期處理，報告有關情況。對債務管理執法中具有重大影響的違法案件進行個案監督。加強工作監督，每年的政府工作報告應包括當年政府債務收支、未來償債形勢和潛在風險、政府已采取或擬采取的管理措施等內容。

責任編輯：關華