保障措施的實施及中國應對之策

[作者簡介]秦玉孌(1970－)，女，河北深澤人，石家莊經濟學院法學院講師，研究方向為國際經濟法。

[摘 要]Wm框架內的保障措施是WTO授權各成員方在一定條件下用以保護和調整本國境內產業，避免大量進口沖擊的安全閥之一。根據烏拉圭回合達成的《保障措施協定》和外國實施保障措施的現狀，中國應盡快建立預警機制，積極介入調查過程，充分利用磋商機會，利用保障措施條款和Wm爭端解決機制切實維護自身權益。

[關鍵詞]保障措施；實施原則；實施條件；對策

[中圖分類號]F752

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003—3890(2006)06—0029-04

保障措施是指在公平的貿易狀態下，進口國為保護本國的國內產業免受嚴重損害而對出口國采取的一種臨時貿易救濟措施，一般包括限制進口或增加關稅，也可同時并用。保障措施與反傾銷和報復性關稅不同，不論是否存在任何不正當貿易行為，均可對出口方實施該措施。

一、保障措施的實施原則

(一)非歧視性原則

WTO《保障措施協議》第2條明確規定，保障措施必須以非歧視的方式實施，即保障措施只針對進口產品，而不論其來源。這一規定對烏拉圭回合談判中保障措施的選擇性和非歧視性的爭論給出了非常明確的答案，是WTO最惠國原則的具體體現。但第5條允許有兩個例外，一是保障措施委員會如果認為從某成員的進口在代表時期內相對于進口增加總量不成比例時，可以違背非歧視性原則有選擇地分配配額。二是根據GATT其他規定的措施可以不受這一約束。如果成員在加入WTO時承擔選擇性保障條款，可以歧視地實施保障措施。這在一定程度上為保障措施的選擇性實施開了方便之門，在實踐操作中對發展中國家是不利的，中國就因在相關問題上的人世承諾承擔了選擇性實施的風險。可見，真正實現WTO的自由貿易的精神，只有靠國際社會全體成員的共同努力才能實現。

(二)適度保護原則

保障措施在推行貿易自由化方面起著“安全閥”的作用，一方面，它作為正常貿易條件下允許采取的一項貿易救濟措施，在本質上起著限制競爭的作用。因此《保障措施協議》第5條第1款規定了關稅限制的適當性和數量限制的適當性。另外，該協議還對關于時間的適當性問題、保護強度的遞減性問題、保護的再次適用等問題都做了詳細規定。這充分說明保障措施的立法本意是為了實質意義上的公平競爭，避免在國際貿易實踐中成為貿易保護主義新的貿易壁壘。

(三)補償原則

保障措施在結果上講求利益的平衡，要求采取進口措施的進口方給予出口方補償，并賦予其報復措施，這充分體現了保障措施在經濟利益上的妥協性。成員方為實施保障措施而達成的協議，事實上是雙方在經濟力量上博弈的結果。這項措施對進口方而言，需要付出相當大的經濟代價甚至政治代價。 綜上所述，保障措施立法原則的建立，充分體現了保障措施臨時性、有限性和緊急性的特點，在本質上體現了WTO的倡導的公平競爭立法精神，但在實踐中，由于貿易保護主義現實的存在，成員方往往在該措施行使的具體條件中偏離和規避法理原則和措施，人為地制造貿易壁壘。

二、從美國鋼鐵案談實施保障措施的前提條件

2002～3月5日，美國總統依據美國“201條款”發布命令，宣布對10類進口到美國的鋼鐵產品實施保障措施。除了與美國簽有貿易協定的加拿大、墨西哥、以色列等國家以外，該保障措施對所有向美國進口鋼鐵制品超過市場份額3％的國家和經濟體實施。在措施實施后，所涉成員國等WTO成員方共同向WTO爭端解決機構提出指控，指控美國違反了WTO有關《保障措施協定》的規定，要求成立專家組對爭議加以解決。專家組于2003～7月11日作出報告，裁定美國的保障措施事實上使得申訴方根據WTO相關協議本來應當享有的利益被剝奪或者受到了減損。美國對專家組的裁定不服，于2003～8月提起上訴，上訴機構報告基本上維持了專家組的原裁決。據此案例，筆者將對實施保障措施的條件進行分析。

(一)不可預見的發展

所謂不可預見的發展是指一締約方在進行關稅減讓談判時無法合理預見的情況，該情況的發生以及該締約方履行關稅減讓承諾的結果將導致某種產品進口數量的增加并對該締約方的相關產業造成損害。在WTO《保障措施協定》明確規定的實施保障措施必須滿足的條件中，并沒有提及“不可預見的發展”。但是眾所周知《保障措施協定》來源于GATT第19條。各締約方對不可預見的發展是否構成采取保障措施的必要條件存在不同看法。但是，早在韓國奶制品案及阿根廷鞋類案中，上訴機構便已明確，GATT第19條和保障措施協定必須理解為代表了不可分割的必須聯系在一起考慮的一攬子權力紀律。因此“不可預見的發展”是成員方實施保障措施必須滿足的前提條件。對不可預見的發展可作以下解釋：“不可預見的發展是指在相關關稅減讓的談判后出現的情況發展，并且要求作出關稅減讓的國家的談判代表在談判時預見到這種情況是不合理的。”這一解釋還被WTO爭端解決機構在1999年韓國奶制品案中所采用。

在美國的鋼鐵案中上訴機構還強調，在實施保障措施時僅證明發展的“不可預見性”是不夠的，還必須證明其導致了被實施保障措施的那種產品的進口的增加。在兩者間還需提供一個“合理和充分”的解釋，要求在其主張的“不可預見的發展”和與保障措施相聯系的進口增加間建立一種“邏輯聯系”，同時強調這種合理和充分的解釋，應是對在保障措施下的“每一項”產品的進口的增加是由于“不可預見的發展”的結果的解釋。因此在這一案件中，美國就應當對10種鋼鐵產品的進口的增加是其所主張的包括“亞洲金融危機，俄羅斯金融危機，美國經濟和美元的強勢發展”在內的不可預見的發展所造成的結果，分別給予“合理”和“充分”的解釋。專家組和上訴機構在審查后認為，美國缺乏支持性的研究和數據分析。由此我們看出WTO對于不可預見的發展這一前提條件的要求是嚴格而苛刻的。

(二)進口數量的增加

進口數量的增加是實施保障措施的要件之一。進口產品數量增加是指進口產品數量與國內生產相比絕對增加或相對增加。在確定進口產品數量增加對國內產業造成的損害時應審查：(1)進口產品的絕對和相對增長率與增長量。(2)增加的進口產品在國內市場中所占的份額。進口數量的增加并不應該是單純的“數量”分析，并不是任何數量上的增長均可以構成所要求的進口數量的增加。所以在進行進口數量的分析時，不僅要考察進口產品的絕對增長率與增長量，而且應考察增加的進口產品在國內市場所占的份額。WTO上訴機構在阿根廷鞋類制品案中認為，僅僅證明進口數量的任伺增長是不充分的。上訴機構要求，“進口數量的增長必須是在時間上足夠近期的，足夠突然的，足夠急劇的，足夠重大的，并在數量上和性質上能造成或造成嚴重損害”。

在美國鋼鐵案中，申訴方認為只有在審查整個調查期間進口趨勢、并特別關注最近的趨勢后，仍認為足夠近期、足夠突然、足夠急劇、足夠重大以至造成嚴重損害或威脅時才能認定“進口增加”。在美國看來，從整體而言，在調查末期或接近調查末期時，進口的數量比之前的一些時間點要高就已滿足了協定的規定。上訴機構指出簡單的時間點比較法容易導致不同的結果。這種比較可以通過選擇不同的起始點和終點來分別支持進口量上升或下降的結論，這種比較法是不充分的。因此美國的主張自然遭受了上訴機構的調查。在本案中，專家組對各種措施進行分析后認為，美國對于CCFRS、熱軋鋼棒材、不銹鋼桿材等三種產品進口增加的認定不符合保障措施協定的要求，因為主管當局沒有就有關事實提供一個合理和充分的解釋，上訴機構支持了這一裁決。

(三)嚴重損害和嚴重損害的威脅

根據WTO《保障措施協定》第4條第1款，嚴重損害是指對某一國內產業的地位造成的重大總體損害。嚴重損害威脅是指嚴重損害迫在眉睫，確定存在嚴重損害威脅應當基于各種事實而不應僅僅是基于斷言、推測或者遙遠的可能性。為考察國內產業是否遭受“重大總體損害”，必須對國內產業的整體狀況作出評估。在考察國內產業損害時，應當考察W凹《保障措施協定》第4條2(a)所列出的全部產業損害考察因素。嚴重損害存在結論的作出，并不要求被考察的每一項因素均呈下降趨勢。上述對嚴重損害的確定方法同樣可以適用在嚴重損害威脅的認定中，在考察嚴重損害威脅的存在時，調查機關的考察范圍不受《保障措施協定》第4條2(a)的限制，以便作出正確的評估。與嚴重損害要件不同的是，嚴重損害威脅還必須證明威脅是迫在眉睫，這一威脅的存在是基于各種事實，而且該損害威脅的發生存在高度的可能性。

在此案中，美國主管當局認為其進行了嚴重損害和威脅分析，主要依據是調查問卷中獲得的數據。美國將其國內產業狀況重大全面減損視為嚴重損害，認為其對《保障措施協定)所要求審查的相關因素都進行了評估。對有些產業，美國認為其考慮了相關因素，例如生產商是否宣布破產。申訴方認為，美國并沒有對所有相關因素進行損害分析。例如，對于板材，美國就沒有解釋為什么說負面因素超過了積極因素，僅僅說一句“這些指標的改善沒有抵消其他指標所顯示的重大下降”是不夠的。而且其使用的是起點對終點比較法。這不足以證明進口增加造成了國內產業的嚴重損害或嚴重損害威脅。專家組和上訴機關裁定其部分產品是不符合嚴重損害或嚴重損害威脅的。

(四)因果關系

在考察因果關系要件時，WTO《保障措施協定》第四條2(b)中規定：“除非調查根據客觀證據證明有關產品增加的進口與嚴重損害或嚴重損害威脅之間存在因果關系，否則不得作出(a)項所指的決定。如增加的進口之外的因素正在對國內產業造成損害，則由此造成的損害不得歸因于增加的進口。”WTO《保障措施協定》對因果關系的上述要求可進一步具體化：(1)作為調查機關考察因果關系，調查機關應把進口增加對國內產業所造成的損害與其他因素所造成的損害區別開；(2)進口增加和其他因素共同造成的損害分別進行歸因，以保證由其他因素造成的損害不會歸因于進口增加；(3)判斷在進口的增加和嚴重損害之間是否存在因果關系，是否該因果關系構成兩者之間的真實和實質的關系。

因果關系要求在增加的進口和嚴重損害之間存在“真實和實質性的原因和結果”。在鋼鐵案中，美國認為進口增加和嚴重損害的一個重要的原因并且其重要性不亞于其他任何原因，應當被認為其已經證明了：在增加的進口和嚴重損害之間存在“真實和實質性的原因和結果”的關系。但是美國的辯解降低了真實和實質性的標準。因果關系并不要求進口增加是造成嚴重損害的唯一原因。上訴機構曾指出“即使增加的進口之外的因素正在同時對國內產業造成損害，因果關系也是存在的。”“當嚴重損害是增加進口和其他因素共同作用的結果時也可以認為符合因果關系的要求。”根據《保障措施協定》第二條(2)b的規定，當進口之外的因素正在引起或據說正在引起損害時，主管機關必須進行不得歸咎的審查來評估這些因素的影響，從而確定這些其他因素造成的損害沒有被歸咎于增加的進口。調查機關應當確定進口增加之外已知因素的損害性后果的性質和范圍，并應對此做出令人信服的解釋。在此案中，美國并沒有對進口增加之外因素造成的損害性后果進行分析證明滿足保障措施的適用條件。

美國鋼鐵保障措施案敗訴一案足以說明保障措施實施的條件是嚴格的，WTO成員方想要援引CAT第19條和保障措施協定的相關規定實施保障措施，不易成功。事實上，在現有WTO保障措施案件中，從一開始的韓國奶制品案和阿根廷鞋類案再到美國小麥面精案、美國羊肉案、美國鋼管案，采取措施的一方都是敗訴的。

三、外國對中國產品實施保障措施的現狀及中國的對策

2005年，中國遭受的貿易摩擦數量連續第11年位居全球之首。全年國外對中國發起貿易救濟調查91起，其中保障措施立案調查5起，紡織品特保措施35起。從涉案產品來看，位于前三位的是紡織品、輕工業和化學工業，占涉案產品的83％。從涉案金額來看，大案件增多，直接涉及金額上升約20％。從發起國來看，目前，提出對中國實施保障措施的國家正在從美國、歐盟等規則制定主導國向其他國家擴展，尤其是發展中國家。另外，2006年中國外貿進出口還會有較大幅度的增長，但由于中國出口產品大多缺乏國際競爭力，加上政治因素擴展到經貿領域，中國外貿出口遭受的保障措施案例會有增無減。原因主要有：(1)保障措施是大對數Wm成員慣用的成熟手段，在發達國家慣用的同時，發展中國家成員也越來越多地使用。(2)中國的服裝和紡織品出口還會面臨“紡織品特保”的貿易摩擦，中國雖然與歐美達成了協議，但對于其他國家，尤其是一些發展中國家，還會提起“紡織品特保”立案調查，目前；有些國家開始主動要求與中國進行談判，要求中國主動采取限制措施。(3)中國鋼鐵行業面臨著遭受各種貿易摩擦的問題，美國已經開始發難，歐盟和和韓國也正在尋找相關證據。(4)中國加入WTO議定書第16條，即“過渡性產品保障措施”可能成為一些國家對中國實施貿易保護的新手段。美國已經開始嘗試著使用，其他國家也在躍躍欲試。

基于以上現狀，筆者認為，中國應對保障措施方面應采取以下對策：(1)盡快建立預警機制。其關鍵是以現代信息手段為依托，建立一套出口監控體系，對主要的出口產品進行監控，利用監控獲得的數據進行分析預測，將貿易摩擦和爭端解決在預警階段。(2)積極介人調查過程。我們一旦得到調查通知，應通過多種途徑全面了解此同國內產業的各種信息及調查的進展情況，憑借掌握的資料積極主動地提出中方的抗辯意見。(3)充分利用磋商機會。在磋商期內，中國政府可以同對方達成協定，通過磋商找出一個解決問題的辦法，爭取使中國出口利益所受影響降低到盡可能小的程度。(4)利用保障措施條款和WTO爭端解決機制來切實維護自身權益

責任編輯：涵育