英國國有企業(yè)民營化改革及對中國的啟示

[作者簡介]田新霞(1972－)，女，河北靈壽人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)商學(xué)院2003級產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟專業(yè)碩士研究生，研究方向為市場理論與價格；馬章山(1972－)，男，河北館陶人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)教務(wù)處教師，研究方向為經(jīng)濟信息管理。

[摘 要]英國從20世紀(jì)80年代開始對國有企業(yè)進行了大規(guī)模、且比較成功的改革。英國的國有企業(yè)改革前所面臨的困境與中國國營企業(yè)有著相似之處，改革打破了原有國有企業(yè)的壟斷，注重股權(quán)分散化，以放松規(guī)制來促進民營化的順利展開。借鑒英國的經(jīng)驗，對中國國有企業(yè)的改革與發(fā)展大有裨益。

[關(guān)鍵詞]國企改革；民營化；啟示

[中圖分類號]F271

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1003—3890(2006)06-0091-03

中國的國有企業(yè)改革進行了20多年，從最初的“放權(quán)讓利”、“承包制”到“股份制”、“股份合作制”再到“國退民進”，經(jīng)歷了一個從增量改革到存量改革的漸進式過程。截至2003年底，全國4223家國有大中型骨干企業(yè)已有3430家完成了公司制改革，改制面達81．2％，509家國家重點企業(yè)改制面為79．4％。就形式上而言，現(xiàn)代企業(yè)制度改造的第一步大部分已經(jīng)完成。但是，在許多企業(yè)中，這些工作還不徹底。如在實行公司制的國有企業(yè)中絕大多數(shù)都沒有建立多元化、合理化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和規(guī)范化的法人治理結(jié)構(gòu)。在已經(jīng)實行股份制的國有企業(yè)中，國家股與國有法人一般占總股份的50％～80％，因而大多是國家控股；有相當(dāng)一部分企業(yè)沒有成立董事會，大多數(shù)企業(yè)的董事會形同虛設(shè)，董事長與總經(jīng)理大多由上級行政部門選拔或任命并由一人兼任。從總體來看，中國國有企業(yè)的公司制改革既沒有真正實現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)，也沒有實現(xiàn)國家所有制與市場經(jīng)濟兼容的初衷。

一、英國的國有企業(yè)民營化改革

英國的國有企業(yè)在20世紀(jì)40年代末、50年代初經(jīng)歷了一個蓬勃發(fā)展的時期，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的一批分散的小型私營企業(yè)經(jīng)過國有化運動被改組為國有企業(yè)。由于國有企業(yè)在制度上沒有明確的利潤目標(biāo)，經(jīng)營責(zé)任的歸屬也不明確，再加上政府對國有企業(yè)經(jīng)營的行政干預(yù)過多等等，導(dǎo)致了國有企業(yè)經(jīng)濟效率十分低下。因此，國有企業(yè)的持續(xù)低效運營，成了后來英國率先實行國有企業(yè)民營化的直接理由，自20世紀(jì)80年代開始，英國經(jīng)歷了一場舉世矚目的國有企業(yè)民營化運動。

英國國有企業(yè)民營化基本上是從小規(guī)模的國有企業(yè)開始的，以后逐步過渡到更大規(guī)模；更重要產(chǎn)業(yè)中的國有企業(yè)。英國國有企業(yè)民營化的直接目標(biāo)有五個方面：一是打破國有企業(yè)的壟斷，引進市場競爭機制，培育市場競爭力量，從而提高國有企業(yè)的效率；二是減少對國家企業(yè)的財政補貼支出；三是減少政府對國有企業(yè)的行政干預(yù)，恢復(fù)國有企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)；四是擴大股份所有者范圍，實行“大眾資本主義”；五是保守黨爭取政治優(yōu)勢，以便獲得更多的選票。

英國國有企業(yè)民營化的主要形式有：出售國有資產(chǎn)；放松管制；在不改變國有產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵民間部門通過特許投標(biāo)、合同承包等方式參與公共產(chǎn)品或服務(wù)的市場提供。

英國民營化的范圍幾乎涉及全部國有化企業(yè)，而且資產(chǎn)出售額呈逐步擴大趨勢，截至到1989年5月，英國國有企業(yè)的45％被改造成民間部門。民營化后企業(yè)的股東數(shù)量增加了兩倍以上，民營化后企業(yè)的決策自主權(quán)大幅度加強，政府干預(yù)相應(yīng)減少，企業(yè)的經(jīng)營責(zé)任和義務(wù)得以明確，企業(yè)行為與績效更加透明，經(jīng)營機制得以轉(zhuǎn)換，經(jīng)營業(yè)績得以改善。

英國國有企業(yè)的改革依次經(jīng)歷了“內(nèi)在型改革”和“超越型改革”兩個階段。內(nèi)在型改革，即在國有企業(yè)形態(tài)框架內(nèi)的自主化取向的改革，此種類型改革是長期占主流的傳統(tǒng)型改革。超越型改革，即超越國有企業(yè)框架的自主化改革，包括國有企業(yè)的混合企業(yè)化，乃至民營化。之所以由第一階段的改革過渡到第二階段，是因為在國家所有制的基本框架內(nèi)，企業(yè)的公司制改革必然面臨兩大難題：一是難以真正形成企業(yè)獨立的法人財產(chǎn)；二是在國家的最終控制下難以真正形成規(guī)范的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。眾所周知，企業(yè)獨立的法人財產(chǎn)是以企業(yè)投資者的多元化為基本前提的，只有實現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的多元化和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的合理化，才能形成與任何投資者自有財產(chǎn)相分離的獨立企業(yè)法人財產(chǎn)。

英國民營化實踐的經(jīng)驗有四個：—是注重股權(quán)分散化。在出售時優(yōu)先面向從業(yè)人員和小投資者，并將20％的股權(quán)出售給國外投資者。二是政府對石油、通信、航空等戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的私人持股設(shè)定上限，并使政府在所有股東中占有控股地位，以此保障政府在民營化后對這些產(chǎn)業(yè)的直接介入權(quán)。三是以放松管制來促進民營化的順利展開。四是區(qū)分競爭性和非競爭性領(lǐng)域，對競爭性領(lǐng)域采取以促進競爭來改善經(jīng)營的政策。

二、中國的國有企業(yè)民營化改革

中國的國有企業(yè)具有和英國的國有企業(yè)相類似的通病，即國有企業(yè)在制度上沒有明確的利潤目標(biāo)，經(jīng)營責(zé)任的歸屬也不明確，再加上政府對國有企業(yè)經(jīng)營的行政干預(yù)過多等。因此，大部分國有企業(yè)運營的低效率越來越明顯。

(一)國有企業(yè)自身發(fā)展的阻礙因素

黨的十一屆三中全會以來中國經(jīng)濟體制改革的整體推進始終都是以國有經(jīng)濟作為基礎(chǔ)，依靠國有經(jīng)濟的實力來扶植、培育和促進非國有經(jīng)濟的發(fā)展，改革的成本也主要是由國有企業(yè)承擔(dān)，以致國有企業(yè)自身的發(fā)展受到了嚴(yán)重的阻礙。具體表現(xiàn)在：

1．國有企業(yè)的資本負債率很高，虧損面越來越大。據(jù)2003年對30．2萬戶國有企業(yè)清產(chǎn)核資統(tǒng)計，實際資本負債率為76．1％，全部國企中負債率100％以上的企業(yè)占17％，空殼企業(yè)占20．25％，資不抵債和空殼企業(yè)占37．25％。目前國有企業(yè)約50％的虧損面，70％以上的高負債率，4％的低水平凈資本利潤率，不僅不能提供剩余，還消耗著其他經(jīng)濟主體創(chuàng)造的財富。

2。國有企業(yè)社會負擔(dān)重。企業(yè)為冗員支付的工資額每年達1000多億元，離退休職工保險福利費用每年已達620億元左右。在這樣沉重的包袱下，國有企業(yè)的步履艱難，要長期大幅度地提高國有企業(yè)的績效是比較困難的。

(二)國有企業(yè)效率低下的原因

國有企業(yè)的低效率是在國有企業(yè)與私有企業(yè)的比較中發(fā)現(xiàn)的。以私有企業(yè)而言，其能夠根據(jù)市場變化及時作出快速反應(yīng)，是生產(chǎn)經(jīng)營活動的真正決策者；其為實現(xiàn)自身的經(jīng)濟利益，以追求利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)；其隨時面臨著各種市場風(fēng)險，是市場風(fēng)險的實際承擔(dān)者。但對國有企業(yè)來說，由于其屬政府所有，政府為了達到一定的目的，可以指令國有企業(yè)執(zhí)行非營利性目標(biāo)。由于國有企業(yè)不是真正的決策者，也不以利潤目標(biāo)為主要目標(biāo)，因此，自然不承擔(dān)市場風(fēng)險，一切虧損都由政府補貼，不存在破產(chǎn)倒閉的壓力。歸納起來，國有企業(yè)低效率的原因主要有：

1．國有企業(yè)治理的有關(guān)體制問題還有許多有待理順的地方。這里又包含兩個層面的內(nèi)容：一是國家這個營利性國有資產(chǎn)的股東與企業(yè)的關(guān)系問題，二是企業(yè)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)問題。

2．國有企業(yè)的外部環(huán)境問題。這也包含兩方面的內(nèi)容：一是在體制轉(zhuǎn)換的過程中，企業(yè)擔(dān)負著一些在正常市場經(jīng)濟條件下應(yīng)由政府來承擔(dān)的社會責(zé)任，這對企業(yè)的績效構(gòu)成負面影響；二是基于國有企業(yè)與政府的特殊關(guān)系而受到的優(yōu)惠待遇，比如補貼、稅收、行業(yè)獨占權(quán)和優(yōu)惠的銀行貸款等，這些因素對國有企業(yè)眼前的利益固然有所增進，但從長遠來看，卻從根本上不利于國有企業(yè)績效的提高。

(三)中國國有企業(yè)民營化的改革取向及意義

目前，中國國有企業(yè)的改革正處在由第一階段內(nèi)在型改革向第二階段超越型改革過渡的時期，也就是民營化的改革取向。筆者認(rèn)為國有企業(yè)民營化的改革取向是不可逆轉(zhuǎn)的。這是因為，民營化的主要內(nèi)容是明確所有權(quán)，實行了民營化的企業(yè)的委托人，原則上是作為所有者的股東。股東的目標(biāo)是追求最大的利潤，從這一意義上來說，經(jīng)營目標(biāo)已非常明確，它所產(chǎn)生的效果是生產(chǎn)效率的提高。實行民營化改革其積極效應(yīng)表現(xiàn)在以下幾方面：

1．有利于促進政企分開。通過民營化改革，政府對企業(yè)的行政干預(yù)在一定程度上會受到其他投資主體的抑制，公司的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)中的董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的相互約束、相互監(jiān)督的機制提高了公司決策的公開性，有效地推動了政企分開的進程。

2．有利于提高資金的使用效率。國有企業(yè)經(jīng)過民營化改革，融資方式由國家融資轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谑袌鋈谫Y。從金融市場融資，其委托—代理關(guān)系受到市場內(nèi)在的約束，將極大地提高了資金的使用效率。并且，資本市場的本質(zhì)是流動性，可促進資金不斷由低效益產(chǎn)業(yè)流向高效益產(chǎn)業(yè)，保證了資本的優(yōu)化，最終達到提高資源配置效率的目的。

三、英國國有企業(yè)民營化改革對中國的啟示

英國國有企業(yè)民營化改革的實踐明確告訴我們：單純的所有制變革不可能自動地帶來產(chǎn)業(yè)效率的提高，國有企業(yè)低效率問題的最終解決，除了需要政府采取促進競爭的政策，更重要的是必須進行企業(yè)經(jīng)營機制的合理化調(diào)整和改革。

英國國有企業(yè)民營化改革實踐同樣給我們留下了一系列耐人尋味的教訓(xùn)：(1)電力、自來水、煤氣等公用事業(yè)的民營化，雖然對改善這些部門的經(jīng)營、管理方式，提高企業(yè)的微觀經(jīng)營效率產(chǎn)生了積極影響，但從其應(yīng)具有的公共性的角度看，民營化卻導(dǎo)致了某種程度的倒退，廣大居民對民營化后追求利潤最大化所導(dǎo)致的公用事業(yè)價格上漲普遍感到不滿。這是由于英國政府急于求成，沒有事先設(shè)計出可行的競爭與管制措施，使這些產(chǎn)業(yè)部門直接從國家壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺藟艛啵m然保持了原有的規(guī)模經(jīng)濟性，但在促進競爭和追求有效競爭態(tài)勢的形成方面未能取得任何實質(zhì)性進展，這是英國國有企業(yè)民營化改革留給我們的最重要教訓(xùn)之一。(2)英國的民營化，最終并沒有實現(xiàn)撒切爾夫人所提出的“大眾資本主義”的政治宜言。盡管政府當(dāng)局推行了降低所得稅、廉價出售公營住宅、發(fā)展個人股東等政策，但實踐的結(jié)果卻并不是財產(chǎn)所有權(quán)的分散，反而是財產(chǎn)所有權(quán)向富裕階層的進一步集中，以及貧富差距的進一步擴大。1979-1993年英國國民的實際所得雖然平均增長了25．4％，但其中最富裕階層的實質(zhì)所得上升了50％，而最貧困階層的實際所得卻降低了3％。

借鑒英國國有企業(yè)民營化改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對中國的國有企業(yè)改革，筆者贊成以民營化方式來推動部分國有企業(yè)經(jīng)營機制的徹底轉(zhuǎn)換，但同時也應(yīng)當(dāng)吸取英國的教訓(xùn)，在推行民營化的同時遵循社會主義原則，以某種非市場手段來防止、抑制兩極分化現(xiàn)象。

國有企業(yè)的民營化改革并不是對公有制的否定，民營化的實質(zhì)意義是國家要把對經(jīng)濟生活的直接干預(yù)變?yōu)槔秘斦軛U的間接干預(yù)，以圖更靈活有效地使用其所擁有的資源。涉及國家優(yōu)先發(fā)展的經(jīng)濟、社會目標(biāo)等一般仍由國家部門來完成，民營化不能完全取代國有經(jīng)濟，民營化是在新的經(jīng)濟發(fā)展時期，國家為更有效地發(fā)揮所擁有資產(chǎn)的效益的—種手段。雖然實施國有企業(yè)民營化改革讓民營企業(yè)取代了一部分國有企業(yè)，但這是以新的形式加強了國家對經(jīng)濟生活的宏觀管理和指導(dǎo)，使—部分國有資產(chǎn)從對經(jīng)濟發(fā)展大局已經(jīng)不是最關(guān)鍵的那些部門、行業(yè)退出來，投向?qū)?jīng)濟發(fā)展更重要、更有實際意義的部門和行業(yè)，從而提高國有資產(chǎn)的使用效率。

責(zé)任編輯：學(xué)詩