論提高政府對貧富差距的控制力

[作者簡介]孫增武(1963—)，男，河北石家莊人，河北行政學院副院長，教授，天津大學博士生，研究方向為管理學；魏海青(1972—)，

男，河北邯鄲人，河北行政學院講師，碩士，研究方向為政治學、公共管理。

[摘 要]現實中的貧富差距及其政府在貧富差距控制能力上的強弱，已成為構建和諧社會的關鍵所在。現階段，為進一步加快構建和諧社會步伐，政府應轉換職能，建立有效機制，提高政府對貧富差距的控制力。

[關鍵詞]和諧社會；貧富差距；政府；控制能力

[中圖分類號]F124．7

[文獻標識碼]A

[文章編號)1003—3890(2006)06-0018—04

黨的十六屆四中全會強調“堅持最廣泛，最充分地調動一切積極因素，不斷提高構建社會主義和諧社會的能力”。和諧是人類社會價值體系的核心概念，是社會發展的美好形態。構建和諧社會，必須關注社會現實，審視自我定位，反省發展模式，重估歷史價值，而現實中的貧富差距現狀及其政府在貧富差距控制能力上的強弱，已成為和諧社會構建的關鍵因素。

一、縮小貧富差距，努力構建和諧社會

經過20多年的改革開放，在市場經濟體制的建立與完善中，經濟得到了快速增長，GDP總量增長了10倍，綜合國力也日益提升。中國經濟增長速度之高，是世界經濟史上的一個奇跡。但在發展中也出現了許多不和諧因素，涌現了不少新問題、新矛盾。總的來說基尼系數所反映出來的貧富差距，呈現一種上升的趨勢。據世界銀行的統計數字，中國的基尼系數在改革開放前為0．16，2003年已經至0．458，超過了國際公認的警戒線0．4。2001年已超過0，465，2005年逼跏．47。另據統計，20吐紀80年代，中國城鄉居民收入差距為1．8：1，90年代擴大到2．5：1，到2004年擴大到3．2：1，2005年繼續擴大到3．22：1，如果考慮到城鎮居民享有各種補貼、勞保福利和社會保障等隱性收入，以及農民尚需從純收人中扣除不可能成為消費基金、“三提五統”和用于再生產的部分，中國的城鄉居民收入實際差距更大。人均GD隕高的省(不包括直轄市)和人均GDP最低的省之間的相對差距由1980年的3．52倍擴大為2002年的5．43倍。

隨著改革的深化、體制的轉換和利益格局的不斷調整，發展過程中的各種矛盾也接踵而至，并且呈現出多發性、復雜性的特點。中國正處于人均國內生產總值從1000美元向3000美元跨越，向著全面小康社會邁進的關鍵時期。許多國家的發展進程表明，這個時期既是“發展機遇時期”，又是“矛盾凸顯時期”，也是貧富差距有可能演變為兩極分化的潛在危險期。貧富差距一旦達到嚴重分化，就會危及經濟和社會的正常發展。特別是因非法因素產生的差距，不僅會挫傷勞動者的積極性，擾亂市場秩序，還極易導致社會心態嚴重失衡，引發利益沖突，進而影響社會穩定。社會不穩定就談不上社會和諧。顯然，無論從差距的現值來看，還是從階段特點或其發展走勢來看，貧富差距問題都已經成為和諧社會的一大潛在“殺手”，必須加以控制和解決。

二、控制貧富差距是政府的重要職能

人類自從出現了利益分化和階級分化以來，就有了政府管理的問題。從世界各國的發展趨向看，政府正在向服務型模式轉化，管理與服務的主旨更多的指向公共利益，政府職能也建立在公共利益的基點上。中國貧富差距不斷擴大的格局使社會矛盾不斷加劇，直接影響了改革、發展、穩定的大局。縮小貧富差距、控制兩極分化，不僅僅是一個經濟問題、社會問題，也是一個政治問題。因此，控制貧富差距既是構建和諧社會的當務之急，也是政府職能乃至執政黨執政能力是否到位的重要考量指標。

和諧社會絕不是沒有利益沖突的社會，而是利益矛盾或沖突能夠及時化解，并由此實現利益關系總能量趨于均衡的社會。這種社會狀態的構建與保持，關鍵在于政府在社會發展中的角色定位與能力發揮，政府不僅是統治機構也是管理機關，為整個社會正常秩序的維持提供制度安排，而且也是社會利益矛盾和沖突的調停者與仲裁者。一個比較流行的觀點是，政府的職能是社會價值的權威性分配。如果社會的利益和價值分配出現嚴重不均衡，就是政府在價值分配中職能沒有到位，或是政府在設租、尋租和抽租的變量關系中失去自身的價值定位，也有可能是政府在善意的動機與行為中沒有一套完善的制度作為權威分配價值的屏障。總之，社會價值分配不公，或者嚴重失衡，不僅是利益的沖突，還可能是社會秩序的嚴重破壞乃至動蕩，而責任的承擔者只能是政府。

當前，社會上存在兩個認識誤區。一是擔心政府強化對貧富差距的控制會導致市場經濟體制的建立半途而廢而極大地抑制效率；二是認為貧富差距在某種程度上是某些措施執行不到位造成的。實際上，只要政府與市場的關系以及公平與效率的關系處理得當，就既能堅持市場經濟的改革方向，也可以有效地控制貧富差距。市場主要解決效率問題，不解決公平問題，造成一些貧富差距是沒有辦法的，解決貧富分化是政府的事，通過起點的平等，過程的平等來解決這個問題。問

市場經濟帶來效率提高和經濟發展已是不爭的事實。但市場不是萬能的，市場本身并不能解決收入差距擴大的問題，這一問題的解決要通過與市場經濟相配套的一系列制度、法規來實現。尤其是現在的貧富差距更多地表現在結構、機制和規則不健全導致的機會不平等。由制度性原因造成的貧富差距與政府職能有關。真正的社會暴富行業的產生、不合理甚至不合法高收入的形成，以及由此導致的過大收人差距和不平等，主要是由于政府職能轉變沒及時到位、能力不足、體制有缺陷。因此，必須轉變政府職能，使政府在為市場經濟正常運行提供機制與環境保障的同時，加強自身的公共利益意識和服務能力，為社會提供充裕的公共物品，維護社會公正和秩序，形成有效調節社會關系和社會行為的體制和機制，進而促進社會和諧、有序地發展。

如果說前一階段轉變政府職能的主導方向是“有進有退，以退為主”，即退出微觀領域，退出直接管理，那么，進一步轉變政府職能的主導方向則應是“有退有進，以進為主”，特別是在社會管理、公共服務等方面迅速跟進。其中努力縮小貧富差距、提高政府對貧富差距的控制能力，建立控制貧富差距的長效社會治理機制是最需完善的政府職能。從現實情況分析，貧富差距嚴重并不斷擴大的主要原因之一，在于政府的宏觀調控力不足和社會再分配職能缺位。在發展過程中形成一定的貧富差別，這是發展的共同規律。但關鍵是努力縮小貧富差距、構建和諧社會這是政府在市場經濟中應扮演的一個重要角色。

三、建立有效機制，提高政府對貧富差距的控制力

針對當前貧富差距過大、弱勢群體增多、權利保障缺失及改革的得與失等問題，已引起全社會的普遍關注，因此，政府應著重加強協調、平衡重大利益關系，改善社會價值再分配格局，扶助社會弱勢群體，保持社會公平的制度設計與安排。

1．強化公平供給職能，建立公平與效率協調機制。效率與公平是人類文明和社會發展所追求的雙重價值標準，任何社會要持續、健康發展都必須協調解決好效率與公平兩者之間的關系。效率是實現公平的物質基礎和動力，公平又是促進效率和實現大眾公共利益的根本保證，但兩者之間的嚴重失衡往往引起社會矛盾與沖突，兩者既統一又矛盾。市場經濟體制提高了效率，也導致了一定程度上的貧富差距。因此，政府不僅要關注效率，更應關注公平，由利益傾斜向利益兼顧轉變，由利益增進向利益調整和利益增進并重轉變。這就需要在公平與效率之間進行新的、合理的協調。在完善社會主義市場經濟體制的同時，必須建立與完善社會公平機制，建立公平與效率評估預警體系。因此，設計公平與效率評估模型，量化效率提高與公平分配指標，使公平與效率的對應值處于合理的范圍內，以測定效率的高低與公平的程度。一旦社會發展指數超出或低于公平與效率的合理對應值，將對改革路徑、社會發展模式、資源分配方式產生預警信號，從而促使政府未雨綢繆，積極出臺應對方案，避免社會發展走向失序與混亂，為進一步提高政府對經濟社會的全面、協調、可持續發展的控制能力提供體制上的增量資源。

設計公平與效率評估模型，要在效率提高的前提下，努力縮小貧富差距，以最大限度地抑制其可能對社會穩定和社會公平的損害。應引人多數國家公認的價值參數對的貧富差距進行約束性評價。綜合運用財政、信貸、法律援助等手段，逐步建立符合和諧社會目標要求的，以權利公平、機會公平、規則公平和分配公平為主要內容的機制保障，形成效率與公平的雙贏互動局面，使全體人民共享改革發展的成果。

2．強化利益調節職能，提高再分配能力。利益調節是政府的一項基本職能，也是控制貧富差距的一種重要方式和手段。利益調節涉及公共財政收入與支出結構與政策的價值傾向。政府財政過去通常傾向于對生產競爭性行業進行投資，以促進經濟增長，而忽略了對社會公共性的教育、醫療衛生、社會保障等社會公共事業的財政支出，成為造成經濟社會發展不協調，貧富失衡的重要原因。同時政府的行政開支急劇增長，降低了社會公共事業的財政支付能力。據估算，從改革開放初期的1978～2003年的25年間，中國行政管理費用增長87倍。行政管理費占財政總支出的比重，在1978年僅為4．71％，到2003年上升到19．03％，而且近年來行政管理費用增長率還在大幅度上升，平均每年增長23％。這種非公共性財政體制和政府利益協調職能的弱化甚至缺位，導致政府的公信力下降，直接影響了廣大弱勢群體、亞弱勢群體和理性思維的知識階層對政府的支持度，從而降低了政府的運作效率，造成公共財政和社會發展效率的隱性降低。因此，減少財政的生產競爭性投資，降低政府行政成本，增加公共事業的投入和對貧困地區的轉移支付，改善財政支出結構，真正建立健全公共財政體制、提高再分配調節能力，是強化利益調節職能、提高社會效益和縮小貧富差距的重要途徑。

稅收作為籌集公共財政收入的主要渠道和調控經濟運行的重要杠桿，不僅能穩定國家經濟基礎，促進經濟協調發展，也有助于縮小貧富差距，維護社會公平與公正。在構建和諧社會中，政府既要發揮財政的社會再分配功能，也要利用稅收經濟杠桿來調節居民收入，控制貧富差距。(1)加強征管力度，防止偷稅漏稅。中國目前的稅收調節對貧富差距的功能未充分發揮，主要原因是征管不嚴，導致高收人群體的偷稅漏稅。政府應著重規范收入方式，全面將各種非貨幣收人貨幣化。同時，積極建設規范完整的薄記體系，使各種經濟活動及居民收入能夠納入有效的政府管理體系范圍。政府應對高收入者建立個稅檔案，即納稅人的收入和納稅檔案，以提高納稅人信息來源的真實度。一旦發現申報金額與實際不符，要通過立法來加大處罰力度。(2)改革完善稅種。規范現行財產稅，加快增值稅轉型改革步伐，將現行的生產型增值稅改為消費型增值稅。中國政府已于2006年4月1日起對一些奢侈消費項目，如高爾夫球、游艇及高檔轎車等開征消費稅。以后還應調整或加大消費稅的征稅范圍和稅率，調節貧富差距。開征遺產稅與贈與稅，是控制貧富差距，特別是避免‘兩極分化’，有效控制財富差距的代際積累的重要手段。稅收作為一種重要的再分配機制，在調節個人收入、緩解分配不公、促進社會公平方面有著重要的作用。稅收是社會的“減震器”、“調壓閥”。只有建立公平、科學、法制化的稅制體系，才能規范市場經濟秩序、控制貧富差距，促進和諧社會構建。

3．強化公共服務職能，建立就業促進機制，健全社會保障體系。就業是民生之本。強化政府的公共服務職能，必須把促進就業放在首位，建立就業促進機制。設立公共服務機構，建立專門的勞動力市場管理委員會，加強對吸納失業人員的企業進行政策傾斜，開發公共項目，創造就業崗位，開拓就業空間。改革城鄉勞動就業制度，促進城鄉勞動者平等擇業，合理流動，以政策扶持、鼓勵城市勞動者到農村創業。

社會保障是指政府利用法律和制度手段，使公民在年老、疾病、失業以及遇到其他不測的情況下，能夠從政府和社會獲得經濟援助及有關服務，以保證其基本生活。社會保障體系一般包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫和社會互助等方面。社會保障體系的建設，必須立足國情，根據“資金來源多元化，保障制度規范化，管理服務社會化”的目標，建立健全覆蓋面廣的社會保障體系。目前，中國的社會保障制度還不健全，存在諸多與社會發展不協調的缺陷，比如覆蓋面有限，忽視農村社會保障制度的建設，使農村居民的社會保障滯后于經濟發展；保障標準偏低，最低生活保障標準尚不能滿足相當一部分貧困人口的基本生活需要，致使貧困人口的生活、醫療、教育等基本權利難以得到保障等。因此，政府應對城市失業貧困群體、農村生活困難人群加大扶持力度，建立健全與經濟發展水平相適應的社會保障體系。擴大基本醫療保險覆蓋面，健全社會醫療救助和多層次的醫療保障體系。要統籌安排，既考慮城市下崗職工、企業離退休職工以及部分特困企業的在職職工等，也要考慮農村貧窮弱勢群體。采用政府、社會與個人相結合的多元資金保障形式，鼓勵一些有條件的地方建立五保供養制度、殘疾人福利制度，發展集體福利和公益事業，大力提倡完善農村的互助制度。對于城市弱勢群體，應提高城市居民最低生活保障標準、失業保險標準。尊重弱勢群體生存、發展的基本權利，這是民眾對政府“權為民所用”基本價值判斷，也是政府行政的—個道德底線，更是社會主義制度的內在要求。

4．強化扶農促農職能，建立農民持續增收機制。自從“三農問題”成為黨和政府工作的“重中之重”以來，從中央到地方，各級政府加大了對“三農”的投資力度。突出表現為國家財政開始越來越多地向“三農”傾斜，在穩定現有各項農業投入的基礎上，新增財政支出和固定資產投資切實向農業、農村、農民傾斜，逐步建立穩定的農業投入增長機制。

農業稅的取消減輕了農民的負擔，但同時可能導致“三農”公用支出缺乏來源，加之農業投入總量不足，結構不盡合理，農村基礎建設比較薄弱，因此，政府應以經濟建設為中心，以惠農、利農為目標建立農民持續增收機制，提高基本建設投資、財政預算內資金和信貸資金用于農業的比重，建立和完善農業投人增長機制。根據中央“多予、少取、放活”的方針，政府新增財力要向農村傾斜，進一步加強農村水、電、路、交通、通訊、學校等基礎設施的投資和建設，各級政府財政要對農村道路、水利樞紐、自來水管線等公共設施給予支持。促進農業綜合生產能力不斷提高，真正實現農業增效、農民增收。建立穩定的農民持續增收機制，必須加強農業科研投入體系建設。各級政府要把農業科技投入作為重要的公共戰略性投資，不斷提高國家科技投人用于農業科研的比重，確保財政科技投入的法定增長。要堅持科技興農戰略，建立農業科技創新體系，增加農業科研及推廣投入，加快農業科技進步，提高農業科技成果轉化率，實現農業發展的科技化、高效化，為建設社會主義新農村提供科技支撐和制度保障。

責任編輯：涵育