農村合作金融改革研究綜述

[作者簡介]高海(1977—)，男，河北遷安人，安徽財經大學法學院2004級經濟法專業碩士研究生，研究方向為經濟法；劉紅(1982—)，女，安徽合肥人，安徽財經大學法學院2004級經濟法專業碩士研究生，研究方向為經濟法。

[摘 要]農村合作金融是農村經濟發展的主要支柱之一，也是農村改革的重要內容。中國農村合作金融的改革，既要借鑒國外成功經驗，又要立足本國實際。對此，文章對國外農村合作金融成功經驗及發展趨勢、國內農村正規合作金融改革、合會的合法化與農村合作金融組織創新有關的主要研究成果進行了梳理。

[關鍵詞]農村合作金融；改革；綜述

[中圖分類號]F830．6

[文獻標識碼]D

[文章編號U003—3890(2006)06-0059-04

農村合作金融是中國金融體系的重要組成部分，也是世界各國普遍存在且發展很成功的農村金融組織形式。但是，中國農村合作金融由于在產權和組織模式、管理體制、風險分擔機制等方面存在的問題，現在已經成為制約農村經濟發展的瓶頸，必須進行改革。為了方便更進一步研究，筆者根據近年來的相關文獻，對農村合作金融改革研究的重點進行簡單綜述。

一、國外農村合作金融成功經驗及發展趨勢的介紹

(一)合作金融的發展模式

柯鐵(2002)從組織機構、管理體制、運行機制三個方面，分別介紹了德國、美國、法國和日本的成功經驗。廖富洲、單恒偉(2005)介紹了以美國為代表的多元復合式合作金融體制、以德國為代表的多級法人體制，以及國外普遍存在的合作金融行業協會等；認為各國的農村合作金融組織，在內部管理制度上基本采取多級法人制度，在行業管理上一般都有較為完備的行業自律管理制度。

(二)政府監管和支持

奎立雙、馮平濤(2005)通過對美國、法國、德國和日本的農村合作金融發展中的外生性特征進行介紹并比較其異同，認為國家在資金扶持、產權適時退出、經營風險管理制度和建立合作金融存款保險制度四個方面的外生干預，對于農村合作金融的發展極其必要。陳林(2005)不僅談到了印度存款保險制度建立之初，合作銀行和農村地區的銀行被排除在存款保險制度之外，而且還談到了美國的全國信用社股金保險基金和德國的合作金融體系中的貸款擔保基金，認為信用社不應充當存款保險制度的先行者，即使要為信用社建立存款保障，也應首先訴諸于行業性的制度安排，即基金賠償制度。廖富洲(2005)介紹了日本和美國的金融監管制度，及其在稅收、利率、存款保險等方面的支持政策，認為內部民主管理、外部監督管理和行業自律管理三者的有機結合，是西方各國合作金融管理的成功經驗。此外，廖富洲(2005)還談到了立法支持，認為這些法律能使合作金融的參與者從立法中明確各自的基本權利、義務和風險，形成相互制約和促進的關系，有助于參與者形成穩定的預期和行為，也可較好地避免行政當局決策中容易出現的部門利益或任意性問題。

(三)國外農村合作金融的發展趨勢

柯鐵(2002)、廖富洲和單恒偉(2005)總結了國外農村合作金融的發展趨勢。(1)在經營目標上，柯鐵、廖富洲和單恒偉都認為出現了淡化合作性質，向商業化經營的發展趨勢。(2)在組織機構和股份構成方面，柯鐵認為，農村合作金融借鑒了股份制，加大了按股分紅，改變了信用互助合作制退社退股的做法，社員不許抽資退股。廖富洲、單恒偉也認為，國外農村合作金融引入了股份制的控股原則，不僅擴大了股東范圍，而且還增加了股金種類和股金數額；同時，一些國家的農村合作金融組織還改變了社員可以自由退社退股的做法，給社員退股制造某種形式的“退出成本”。(3)在資金來源和資金運用上，柯鐵認為，除股本金和存款外，現在農村合作金融的資金還有兩個重要來源：一是向中央銀行借款，二是發行債券；而且農村合作金融在貸款對象、貸款數額、貸款期限、貸款用途、貸款方式和貸款利率上，與傳統合作金融相比都發生了變化。(4)在業務經營方面，柯鐵、廖富洲和單恒偉都談到了服務對象開放化、業務種類多樣化、經營手段現代化、服務追求優質化；而且廖富洲和單恒偉還認為農村合作金融組織的業務范圍，日益跨社區化和國際化。(5)在經營管理方面，柯鐵認為農村合作金融已經改變單純的民主管理，而實行民主化和專業化管理。

二、國內農村正規合作金融改革

(一)產權模式

多數人主張在經濟金融發達地區，把信用社改組為農村商業銀行；在經濟金融較發達地區，按股份合作制原則合并信用社，實行縣級聯社一級法人制度；在生產力和經濟較為落后地區，可按合作制原則對原有信用社進行規范，把縣級城市信用社，劃入農村信用社的縣聯社或新成立的農村商業銀行(蔡則祥，2002；彭宇文，2004)。也有人認為應按下列模式進行改革：農村信用社分別改組為中國農業發展銀行的基層網點(基層機構)或政策性金融機構；股份制農村商業銀行；股份合作制農村合作銀行(侯玉林、韓繼偉，2002；梁潤秀、鄭喜喜，2003；崔國平，2005)。另外，信用社改革是堅持合作制原則還是堅持股份制原則，爭議很大。歸納起來，主要有以下四種代表性的觀點。(1)堅持以合作制為改革原則。此種觀點認為，合作金融的本質特征要求其存在形式只有一種，即合作制；其實現形式也只能是合作制，而不是股份制或股份合作制(黃永華，2000)。應在堅持合作制為農村金融組織基本產權形式的原則下，改造農村信用社(張長全、胡德仁，2003；郭田勇，2003；歐陽仁根、張慶亮，2003)。此外，在合作制的具體形式上，彭宇文(2004)認為以股份合作制取代互助合作制，追求一定盈利和為社員服務并舉，是可行的選擇。(2)堅持以股份制為改革原則。這種觀點認為，股份制是農村信用社的改革方向，地方性、股份制農村商業銀行是中國農村信用社發展的目標模式(蔡則祥，2002)。農村信用社走合作制的發展道路，是完全行不通的，農村信用社必須選擇股份制作為終極產權制度(趙萬宏，2003)。另外，周脈伏、稽景濤也認為，信用社在現有基礎上進行合作制規范的路子是行不通的，必須另起爐灶。(3)以合作制為過渡，以股份制為終極目標。持此種觀點的人認為，在把合作金融作為農村金融主要形式的同時，應該允許部分農村信用合作社合并為股份制金融企業，而且大量農村信用合作社的終極發展目標將主要是商業銀行(閻慶民、向恒，2001)。還有人認為，農村信用社產權制度改革應當積極創造條件，使合作制過渡到股份合作制，股份合作制逐步過渡到單一的股份制的產權形式，即最終目標是實行股份制改造，而且產權制度最好以省為單位(雷春柱，2004)。(4)不存在“最優模式”。何廣文(2003)認為，農村信用社制度創新，不存在“最優模式”，不同模式各有優缺點，應以合作制和股份制多種模式同時并存。胡竹枝(2005)也主張，不能簡單地認為應該有一種“最優的模式”，從而一勞永逸地解決存在于農村金融體制中與中國經濟發展極不均衡的中國農村經濟問題，而應該構建一個多元化并與經濟發展水平相適應的金融體制。

(二)組織模式

信用社改革的組織模式，不僅因產權模式的主張不同而不同，而且即使產權模式的主張相同，設計的組織模式也可能存在差異。目前，信用社組織模式的改革方案，主要集中在以下兩個問題上。(1)是否取消基層社的法人地位。閻慶民、向恒(2001)主張合作形式仍應保持基層社一級法人制度不變，待社員合作意識增強、參與民主管理的積極性提高之后，再逐步取消基層社法人制度。但是，彭宇文(2004)、吳王番(2005)則主張，縣級聯社變為一級法人，取消基層社的法人地位，把基層農村信用社改制成為營業機構。(2)如何組建多層次組織機構。張長全、胡德仁(2003)認為，將農村信用社分別建成合作銀行、以縣級聯社為一級法人、將多家農村信用社合并為一級法人、以單一農村信用社為一級法人的多層次產權形式。雷春柱(2004)則認為，合作制金融體制可以采取省聯社、縣市信用社、鄉鎮分社的組織形式，實行省聯社、縣市信用社兩級法人體制；也可以采取省聯社、縣市聯社、鄉鎮信用社的組織形式，實行省、縣、鄉三級法人體制。

(三)管理模式

對信用社管理模式的探討，主要集中于是采取行政管理還是行業管理。陳劍波(2000建議，建立地方銀行監管體系作為信用社管理體制設置的試點內容之一，并且提出兩種具體方式：(1)將農村金融體制改革領導小組辦公室變為獨立的省級信用社管理局或辦公室別人省政府行政序；(2)建立省聯社進行業務管理。但是，張杰斌(2005)卻論述了省級政府的行政管理對經濟法基本原則的背離，以及省級聯社行政化的危害，認為聯社及基層社不可能建立起符合現代法人治理結構的組織模式。因此，建議防止省級聯社行政化，而應確立協會的經濟法主體地位，發揮信用社協會的作用。彭宇文(2004)、陳岷(2005)則認為，應建立農村信用社的自律機構——農村信用社協會。此外，歐陽仁根、張慶亮(2003)主張，建立金融監管為主、行業管理為輔、民主管理為基礎、社會監管為約束的農村合作金融管理體系。

(四)金融監管

在金融監管方面，主要探討農村合作金融市場準人、金融機構退出機制、金融危機處理機制、金融風險防范預警系統等內容。其中，對金融危機處理機制的討論比較集中，而且主張建立下列三種應對措施。(1)存款保險制度。紀瓊驍(2003)建議，農村合作金融存款保險制度的基本組織形式必須高度集中統一，權力集中于中央。歐陽仁根(2004)則建議中國的合作金融存款保險機構應當采用官民合辦的模式，在投保方式上采取強制性投保方式；此外，歐陽仁根還設計了投保人、存款保險標的和最高賠償額、保險費率的確定等具體內容。但是，陳林(2005)卻從農村信用社信息不對稱的問題較之于大型商業銀行不是那么嚴重，以及存款保險制度能助長銀行及其股東風險偏好兩個方面，認為信用社不應充當存款保險制度先行者。(2)專項風險基金。陳劍波(2004)認為在金融風險分擔機制方面，除了建立全國存款保險，還應建立專項風險基金。即中央、省政府每年從銀行業新增稅收中劃出一定比例投入基金；基金在存款保險機構資金不足以進行破產清算或銀行重組時，可以作為存款保險的借款來源之一。陳林(2005)也認為應借鑒美國和德國的基金制度，為合作金融體系提供信用保證。(3)最后貸款人。歐陽仁根、張慶亮(2003)建議中央銀行作為最后貸款人，對出現暫時流動性困難的金融機構提供財務援助和救助行動，防止金融體系的動蕩。

此外，陳岷(2005)還建議在信用社的責任形式方面，增加“保證責任形式”，并主張自然人人社且探討了自然人人社的條件；歐陽仁根、黃永華、吳王番等學者還建議加快農村合作金融立法，并就立法內容進了探討。

三、合會的合法化與農村合作金融組織創新

(一)合會的合法化

合會具有互助合作性質，是合作金融發展的雛形，至今在浙江、福建和廣東等地仍然較興盛。但是，合會并沒有被納人金融監管體系，仍屬于非法金融組織。目前，陳劍波(2004)、吳王番(2005)、李偉毅和胡士華(2004)等絕大部分學者都主張合會合法化；喬桂明、陳曉敏(2004)還認為，將農村民間金融組織納入農村金融體系建設的整體規劃，可以有效控制農村金融風險，促進農村民間金融的健康發展。

在合會合法化的具體措施方面，安菁蔚、任大鵬(2005)認為，應借鑒日本或臺灣地區的經驗，制定《合會運作管理條例》或將合會納入“民法典”中進行調整。對具有一定規模和管理制度的合會應允許其領取執照開展業務，短期內可限定其利率浮動范圍，長期內則可以完全放開利率以自由浮動(郭沛，2004)；應該規范非正規金融活動范圍、活動內容、審批程序以及風險處置方式等(陳劍波，2004)。

(二)農村合作金融組織創新

伴隨著非正規金融的合法化，一些學者極力主張進行農村金融組織創新。陳劍波(2004)主張發育新的農村合作金融組織、互助性的存貸款機構等，并認為傳統的組織資源的充分利用將大大降低實施改革的成本和風險。李昌平(2005)則極力推薦社區發展基金會，他不僅詳細總結了社區發展基金會成功的四個基本要點，而且還設計了三種方案：(1)讓社區發展基金會承擔國家辦的農村信用社的中介職能。(2)將國家的農村信用社改造為農民土地銀行，將社區信用合作社或社區發展基金會改造成社區土地信用社。(3)讓國家的農村信用社維持現狀，同時支持社區信用合作社或社區發展基金會發展，形成競爭和合作的格局。

責任編輯：艾佳