淺論德國地方政府行政管理特點

摘 要：德國是世界上第三經濟強國，其經濟高速發展的內在動力是其卓有成效的行政管理發揮了重要的保障和促進作用。另外，其地方政府行政管理自治、效率、人本、透明的特點，對我國地方行政改革具有一定的啟示。

關鍵詞：德國；地方政府；行政管理；特點

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2006）02-0025-03

作者簡介：肖本明（1965- ），男，江蘇鹽城人，中共淮安市清河區委書記。

一

在二次大戰后，德國經濟快速崛起的原因是多方面的，但毫無疑問，其卓有成效的行政管理發揮了重要的保障和促進作用。德國是歐盟成員國，隨著歐盟經濟和政治的一體化發展，成員國的部分國家主權集中到歐盟，從這個意義上講，德國實行的是歐盟委員會——聯邦政府——州政府——地方政府四級行政管理體制。其中歐盟、聯邦、州都具有國家性質，在三權分立的組織構架中，立法權主要在歐盟和聯邦，行政權主要在州。歐盟委員會是歐盟的執行機構，代表歐盟對外聯系和進行貿易等方面的談判，在歐盟實施共同外交和安全政策范圍內擁有建議權和參與權。在聯邦與州的關系上，德國的聯邦制國家制度意味著，不僅聯邦共和國是國家性質，而且組成聯邦的16個州（其中3個為州級市）也具有國家性質，而不是我們熟知的中央集權行政管理體制下的省，各州有自己的憲法、議會、政府、法院，在法律范圍內擁有立法、行政、司法自主權。兩者之間有著明確的權力劃分：聯邦以立法為主，負責制定聯邦的總政策和法律，聯邦立法權置于州之上，州憲法必須與聯邦《基本法》所規定的國家制度的原則相符合。聯邦政府只承擔關系整個聯邦全局的工作和政策，如外交、海關、聯邦邊境防衛以及聯邦國防軍等，其他絕大多數行政管理事務由州負責。

二

雖然聯邦各州的經濟發展水平、文化傳統、政黨政治以及地方法具有多樣性，但各州的地方政府行政管理具有相同的鮮明特點：

（一）高度的地方自治。在德國，地方自治是公民自由權的表現。“獨立自主”、“權責相符”是地方自治的主要特征。一是自主組織自治機構。市鎮通過自治章程來組織自治機構。市鎮議會議員由選民直接投票選舉產生，市鎮長由市鎮議會選舉或由選民直接選舉產生，州無權委派和任命；二是自主制定地方管理章程。市鎮有權在法律的范圍內對地方集體的一切事務作出規定。只要這些規定不違反州的法律，州就無權否決或更改；三是自主行政。市鎮在州法律框架內有行政自主權，包括屬地自主權、行政管理自主權、組織自主權、人事自主權、財政自主權、規劃自主權、立法自主權等。從法律上講，州與地方不存在上下級關系，而是一種輔助關系。州政府對地方政府的監督僅限于法律監督，而不是行政指揮。市鎮在地方事務領域行使職權時，如果違反歐盟、聯邦和州法律，或者拒絕州政府委托或轉移的事務，州政府可以談話提醒，或到法院控告市鎮政府。市鎮政府如認為州政府侵犯了市鎮政府的權力，可以依法到憲法法院控告，以尋求公道；四是自主征收地方賦稅。與法權、事權相對應，聯邦、州、地方在稅權上也有明確劃分，營業稅、地產稅、消費稅、娛樂稅等十幾種稅權屬于地方，對地方稅權范圍內的稅收項目，地方有權在法律范圍內自主制定稅率和稅基。同時，地方還擁有對聯邦、州共享稅的收益權。

當然在德國，一方面實行地方政府分權自治，另一方面在國家認同、歐盟統一市場等問題上，不但沒有淡化、分化，而是更趨強化和高度統一。

（二）完善的公共管理。在德國，地方政府的主要職責是公共管理和服務，并形成了一整套注重規范、講求實效的公共管理運行機制。突出表現在：一是嚴格依法行政。德國是世界上法律法規最完備的國家，據統計，除了州有自己的法律法規以外，僅聯邦一級就有各種法律法規4000多項，可以說，在德國幾乎一切領域都是有法可依，有章可循的。政府行為嚴格受法律約束：開展公共建設，都要事先與承包商簽定履約合同，并嚴格依照合同進行管理；作出公共行政決定，都要向公眾公布并闡述其法律依據；如果行政決定涉及某個體，還要進行個案設計，專門對其告知；如果上級作出錯誤決策，下級可以依法訴訟上級，通過法律糾正上級的錯誤決策。政府行政管理真正走上了法制化、規范化、科學化的道路。經過長期的法制熏陶，公民形成了良好的遵紀守法意識；二是按需設置地方行政機構。由于各州沒有統一規定，地方政府在行政機構設置上具有較大的靈活性。市鎮根據自身實際，什么重要就可以設置什么機構，呈現明顯的地方特色，使公共行政管理更具有針對性。為了加強對公眾的服務，現在，很多地方政府都設立了“公民辦公室”，提供24小時便民服務。其工作范圍從業務咨詢到辦理各種手續，幾乎囊括地方政府所有的公共服務領域，真正體現了在公民需要服務時，政府無處不在、無時不在的服務理念；三是直接行政管理與間接行政管理相結合。政府除了自己直接管理公共事務，還可以委托第三方進行管理，例如公共協會或私人公司等。德國的汽車審驗就是委托技術監督協會來做，技術監督協會屬民間組織，但其行使的是政府行政管理職能。這樣，有效彌補了政府在專業公共領域的管理能力不足，同時也可以節約政府的行政成本。

（三）透明的行政運作。在德國，地方政府行政透明是建立在法制、監督和行政者自覺三者基礎上的。一是法律制度創造行政透明。政府作出行政決定時，都要按照《行政程序法》規定，進行聽證。政府作出面向公民的決定時，政府都要作出公告，讓公民發表意見，給公民以心理準備。公民有查閱涉及自己利益的有關檔案的權利，以此了解行政程序和法律依據，了解決策的過程和內容。要書面陳述行政決定理由。如果百姓不服行政決定，可以提出反對意見，進行行政復議，或提出法律訴訟。公民有權查閱涉及自己利益的有關檔案，索取個人信息；二是加強監督，實現行政透明。首先，是審計監督。每個社區有一個社區審計局、聯邦和州審計署。審計單位是獨立的，審計政府的不經濟（浪費）行為；其次，是行政監督，每個社區都有一個監督官員，對轄區行政進行法律監督、專業監督、紀律監督，且要接受上一級的監督；再次，是公民監督。所有政府的行為，公民都可以進行監督。當公民覺得有不公正裁決時，可以向第三方（行政法院）提出訴訟；第四，是媒體自由。嚴格審查世界各國新聞自由狀況的維也納國際新聞研究所認為，德國是官方尊重新聞自由的典范之一。在德國，新聞自由與民主法制一樣，被視為保障政府行政透明的一個重要基石。新聞在法律范圍內有權對政府進行自由監督，記者有法律規定的信息索取源，政府必須提供給記者。三是公共宣傳展示透明。政府新聞宣傳把公民理解政府行政作為最高目標，議會討論或辯論都是公開進行的，特別是市鎮議會開會，都允許公眾旁聽，有條件的甚至進行廣播或電視直播，使公眾能直觀地了解其工作情況。政府發言人代表政府經常接受采訪，通過新聞媒體向公眾進行宣傳。此外，政府還通過給公民寫公開信、組織記者招待會、開辦政府電子政務等途徑開展公共宣傳，增強行政透明度。

（四）以人為本的行政理念。在德國，地方政府直接面向公眾，行政管理模式主要是圍繞公共服務進行運作，地方財政也主要用于環境建設、生態保護、社會事業、社會保障等方面，目標就是滿足人的需要，促進人的發展。一是高度重視環境建設和生態保護，促進人與自然的和諧發展。針對上個世紀六七十年代嚴重的環境污染問題，使德國人意識到只有保護好環境，走人與自然和諧發展的道路，才是唯一正確的出路。發展經濟決不能以犧牲環境為代價，他們在大力發展經濟的同時，加強環境建設和生態保護，為人們營造了十分宜人的人居環境；二是大力發展社會事業，促進人的全面發展。構建高水平的基礎教育、職業教育、高等教育、成人教育等緊密銜接的終身教育體系，6-18歲的兒童、青少年接受12年義務教育，享受免費的公立小學、中學直至高等教育；三是建立完善的社會保險、社會救濟、社會福利制度。以疾病、養老和失業三大保險為核心內容的社會保障制度，幾乎覆蓋了全體公民。尤其重視對弱勢群體的社會保障，所有最低收入和無收入的人都可以從國家那里得到住房和貨幣收入，并能達到一定的生活水平。當然，優越的社會保障制度一方面使德國人過著衣食無憂的生活，另一方面卻使一部分德國人養成了不思進取的惰性，成為一個社會問題。同時高額福利制度也給德國政府背上沉重的財政負擔。

三

德國政府行政管理的發展呈現兩個明顯趨勢，一是全球化，在歐盟一體化進程中，國家概念變得越來越開放；二是地方化，權力逐次下放，地方擁有越來越多的行政自主權。筆者認為，德國地方政府行政管理中先進的理念和做法，對推動我國地方政府行政管理改革具有很好的啟示和借鑒作用。

（一）堅持以人為本，構建公共服務型地方政府

德國建立服務型地方政府的成功經驗，使我們更加清楚地認識到，地方政府受公眾委托掌握公共權力，直接面向群眾，面對納稅人，必須切實更新理念，加快由管理型向服務型的職能轉變。我們必須牢固樹立“人本”觀念，一切以公眾的利益為工作的方向和依歸，以保障公眾利益作為地方行政目標和前提，不斷改善和優化公共管理和服務，努力滿足人的需要，促進人的全面發展。要構建政府公共服務平臺，提高行政效率，為群眾提供便捷的公共服務；要把握改革趨勢，將私營公司、非贏利組織等機構引進公共服務領域，利用市場機制，充分整合社會資源和力量，協助政府進一步改善公共服務的質量。

（二）擴大基層民主，進一步增強公眾參與公共管理的意識

按照建設社會主義法治國家的要求，社會主義民主首先是一種新型的國家制度，其核心是人民對國家事務的管理。德國地方民主的成功經驗，使我們更加清楚地認識到，地方政府是民主政治訓練的場所，公民道德和意識培養的基地，只有搞好地方民主，才能促進地方政府更加自覺地面向大眾，聽取民意，尊重民意，實現民意，才能為將來實施更廣領域、更深層次的民主作準備。擴大我國的基層民主，關鍵是進一步加強民主法制宣傳教育，培養全社會的民主法制意識。要建立一套完善的民意表達機制，最大限度地聽取吸納群眾的意見和智慧，引導群眾更多地參與到政治和社會生活中來。還要進一步擴大地方直接選舉，在村委會直接選舉的基礎上，積極啟動鄉鎮領導班子直選試點，讓群眾在更高的層面上參與選舉。要進一步加大政務公開力度，建立公眾參與公共事務決策機制，依法充分保障民眾的知情權、參與權和監督權。要加快地方政府電子政務建設，為公眾快捷、方便地了解政府行政信息提供一個有效的平臺。

（三）擴大地方政府行政自主權，充分調動地方政府的積極性

擴大地方政府自主權是當前世界范圍內國家行政改革一個總的趨勢。早在我國改革開放之初，鄧小平就指出：“我國有這么多省、市、自治區，一個中等的省相當于歐洲的一個大國，有必要在統一認識、統一政策、統一計劃、統一指揮、統一行動下，在經濟計劃和財政、外貿等方面給與更多的自主權。”我國縣區、鄉鎮兩級地方政府眾多，地區差異很大，擴大地方政府自主權，有利于地方因地制宜地抓好自身的經濟社會發展，同時也有利于減少中間管理層次。擴大地方政府自主權，關鍵是按照社會主義市場經濟新體制的要求，實行上級政府與地方政府的分級管理，做到行政管理的權責統一，即地方政府對本行政區域的事務負責，地方政府沒有能力完成的事務再交由上一級政府實施。上級政府更多地通過法律來規范、監督和制約地方政府職權范圍內的行政行為。

參考文獻：

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責任編輯：張功杭