績效評估：公務員培訓中重要但未被重視的視域

摘 要：在公務員培訓過程中，培訓的質量以及結果的有效性與合理應用等方面都存在著諸多問題。很大程度上講，這都與公務員培訓缺乏一個有效的績效評估機制有很大關系。引入合理可行的公務員培訓績效評估機制已經成為當務之急。

關鍵詞：公務員；培訓；績效評估

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2006）02-0022-03

作者簡介：季春東（1975- ），男，山東臨沂人，中共江蘇省委黨校行政管理專業碩士研究生，研究方向為公共部門人力資源管理。

本文試從績效評估的重要性入手，運用相關的人力資本理論及新公共管理的理論等，闡釋將績效評估應用于我國公務員培訓的必要性。

一、知識經濟背景下公務員培訓中引入績效評估是時代發展的必然

人類跨入新世紀后，在全球化及信息化大背景下，勞動力資本化已成為知識經濟時代資本變動的一種重要趨勢。強化人力資本，提高人力資本的效率已顯得愈益迫切。世界各國都把人力資本提高作為一項重要的工作內容。然而，人力資本是需要不斷的進行投資才能獲得提高并成為一切生產力中最重要資源的。

績效評估是人力資源管理中的一個中心職能，因為它是由許多的人力資源管理行為的投入所組成，它和培訓、增資、解雇等人力資源管理過程等都有直接的關系。盡管評估自身是重要的，更由于它參與到如此眾多的人力資源管理行為中使它成為一項關鍵的職能。績效手段是指用于評估個人工作、團隊組織水平有否效果的諸多措施。一般看法認為，生產力=產出量/投入量。培訓作為提高組織生產力的關鍵因素之一，如何更有效地發揮作用和更有針對性地采取措施和手段，并提高人力資本投資的收益率，不僅是人力資本理論的要求，同時更是提高公共管理效率建設效能政府的需要。

二、政府再造背景下公務員培訓中引入績效評估機制是建設效能政府和廉潔政府的需要

肇始于上世紀末的政府再造，或稱為新公共管理運動，對提高政府效率以及更好地服務公眾，在世界范圍內產生了巨大影響。其精髓在于讓市場機制發揮作用，以顧客需要為導向，關注結果而不是過程，以企業精神改造公共部門等。改革政府大師奧斯本和普拉斯特里克在他們設計的政府再造的五項戰略中指出，在后果戰略中運用廣泛的績效管理，采用諸如獎勵、精神補償、獎金、增益分享、共享節余、績效工資、績效合同等工具進行績效管理，并提倡用客觀的績效去評價員工的表現，提倡以結果為導向對政府進行再造。他們指出，績效評估可用于任何公共組織，但同時也指出，在某些公共組織中運用起來肯定要困難得多，這主要取決于對產品進行評估的難度。^［１］我們認為，對公務員培訓部門及培訓效果的評估便屬于較難之列。這是因為，培訓是為了解決問題或把工作做的更好而傳遞和接受信息的過程，它至少包括以下四個步驟：分析需求；設計和開發培訓資料；傳遞培訓開發計劃；評估結果和反復指導。這是一個極為復雜的反饋過程。但績效管理在其他領域中應用的成功，如1993年，美國國會預算辦公室進行了一項將績效評估應用于預算過程的分析，以及始于1999年美國政府的預算包含了一項績效計劃。新西蘭政府在為部長提供建議的部門成功地運用了績效管理。這些成功的做法無疑為我們在公務員培訓過程中引入績效評估提供了成功范例和參照。采取這樣的措施也是從根本上扭轉公務員培訓過程中效率不高、成果不顯著且培訓與使用脫節等不合理、不正常現象。

重視人力資源是新公共管理理論對政府再造描述的六個方面之一，同時衡量政府績效的一個重要目標便是行政成本，簡單講，就是應用于行政活動的成本。行政成本的總量與行政績效是緊密相連的。因而便有有效行政成本與無效行政成本之分。公務員培訓方面的費用開支構成了行政成本支出的重要內容，盡可能地使培訓費用成為有效成本而非無為耗費，因此理應由培訓績效衡量這一環節來承擔。

三、國內外公務員培訓中績效評估應用情況分析

西方國家伴隨著政府再造運動，在公務員培訓系統中開始應用績效評估的相關方法對培訓的效果進行評估，以期能夠使培訓更加有效并使用于培訓方面的投入能夠發揮較為有效的作用。

美國在公共管理中十分重視人員的培訓，目的是把人力資源轉化為人力資本，并認為這是公共管理的核心。從培訓內容的針對性、方式的多樣性及有效性等三個方面加以考量，主要在有效性方面予以評估。但即便如此，這種措施還是相當簡化的（僅僅評估培訓結束后十三周的效率），且沒有提供這一項目從長期看有關邊際影響的數據。在培訓績效衡量方面也還有較大的改進余地和較長路要走。

加拿大在公務員培訓過程中重視培訓的每一環節，確保提高質量。培訓中注重課程設計科學化，并將量化評估貫穿始終。具體包括：培訓對象需求評估，課程效率評估，效益評估等。效益評估主要包括四個層次：課程結束后學員對效果進行正式評估；培訓結束半年后，學員對應用效果進行評估；學員的上級、同事對培訓的實際效果進行評估；對培訓課程給政府和各部門所帶來的影響進行評估。加拿大在公務員培訓過程中實施了全方位績效管理，這在很大程度上借鑒了我們后面要提到的企業管理中應用廣泛的360度評估法，也為這一類的相關方法在公共管理中成功應用提供了范例。

法國在公務員培訓中引入市場機制，政府成為培訓市場購買者，各培訓機構為了謀求生存和發展，都努力提高培訓績效，取得了較為理想的效果。在法國，培訓被認為是最重要的投資之一，因此績效的衡量和人力資本收益率被認為是相當重要的人力資源評估評價指標。

我國在培訓方面的主要問題是培訓的組織管理工作不到位，沒有建立起科學的培訓效果評估機制。我國政府公職人員的考績主要定位于行政性目的，并且制度本身不具備基本條件，因此考績難以做到科學化。這樣，自然不可能有真正意義上的公務員培訓績效評估。對培訓的效用評估放大并使之流于形式或形同虛設也就不足為怪。國內有些地區，在公務員培訓結果使用方面以及對公務員培訓量化考核方面的制度化建設的探索已經開始啟動，如上海浦東在公務員培訓中試行學分制，每位公務員每年80學分，共性化培訓及個性化培訓各占一半學分，并且干部培訓檔案實現網絡化。這是提高公務員培訓效果，避免培訓績效評估流于形式的一種有效探索。山東青島在公務員考核中，能量化的指標都量化，包括末位的培訓等。這種做法雖然有從一個極端走向另一個極端之嫌，但在當前公務員考核和培訓等的績效評估大都流于形式的特殊時期，還是應當加以肯定的。

四、一般管理的培訓績效評估實踐為公務員培訓績效評估的有效開展提供了經驗參考和行動指南

人力資本理論和新公共管理理論的催化，我國公務員培訓的現狀和與國外對比的不足等，使得有效的績效評估機制的建立和貫徹實施成為迫切需要。惟有通過良好的績效評估體系，培訓才能真正提高公務員能力，并增強整個政府系統活力。

在管理實踐中，培訓計劃所希望取得的目標是不同的，但總的來看，主要有短期內能夠生產出更高質量的產品，減少事故的發生，執行一個更加以顧客為導向的服務系統，提供更加有效率和質量的服務，以及更能合理、合法、有效地遵守國家和當地政府的各項法令政策等。系統評估能夠提供可以導致有意義改進、并能夠保證組織目標實現的信息。顯而易見，評估應包括確認標準以及應用這些標準來評價培訓成果及工作績效的變化，為評價培訓及開發人力資源方面的努力，有兩項事情需要考慮。首先，設想培訓成果應考慮到衡量方面。傳統而言，受訓者的反應、學習、行為、績效成果都已被考慮在嚴格的評價之中。另一個應當予以主要關注的是研究設計所具有的內在和外在有效性程度。內在有效性是指在我們的評價研究環境中，我們可以得出培訓已取得預期效果的程度；外在有效性是指在一次評價研究中培訓的效果能夠一般推廣到整個組織內后實踐的程度。

應當看到，培訓績效評估畢竟是一個較為復雜的系統工程，尤其是公務員培訓的績效評估，由于牽涉到公共性和不同于完全市場競爭影響的特點等，決定了其更為困難和復雜。科克帕里克一般的提出了培訓評估的四種水平反應：反應；評估學習；評估行為；評估效果。漢布林把培訓的過程定義為任何獲取與培訓方案影響有關的以及參照此信息評估培訓價值的行為。評估決定著是否值得和需要何種改進以促進培訓更加有效。^［２］耗費巨大財政資源由各級政府買單的公務員培訓更應牢固樹立這一理念，尤其是在我國已有超半數鄉鎮一級政府已經瀕臨破產的嚴峻情況下，更應在這一問題上節約有限的財政資源或提高培訓的產出效率。

五、結論和需要厘清的幾個問題

公務員培訓績效評估理念在實施過程中未能深刻確立，或縱然已經確立但更多的是流于形式已是不爭的事實。盡快確立一種有效的適合我國特點的公務員培訓績效評估體系，并有效付諸實施，已成為改進公務員績效管理，建設效能、廉潔的公共服務型政府的必然要求。

從管理的一般原理看，績效評估標準應當既包括培訓過程結束后的評估，又包括受訓后工作中表現評估。這當中既包括對受訓人的評估，也應當有對培訓承辦組織的評估。而且惟有正確的符合客觀實際的標準評估才具有意義，錯誤的標準將導致績效評估的無可爭議的失敗。公共性及其他方面的獨特性又使公務員培訓中的績效評估具有更為復雜的特點，比如績效評估不能用于資源的分配，不能完全以績效的優劣與否作為分配培訓資源和培訓任務的標準。這是由政府的公益性及盧梭所說的“政治的生命的原則就在于主權的權威”所決定的。所有這些都不是利益和效率法則所能解決了的。公共管理領域中真正鼓舞人心的是，使政府權威變成人類目標的推動者，這是一個神奇而又實際的任務。因為這一任務引發的特殊方面可以明確的自由的開始。公務員培訓中績效評估自然存在這樣的問題。在績效評估后資源分配方面政府不僅應當考慮到效率與提高的需要，更應該將之與政府維護公共利益的本性緊密相聯。由于以上的諸多原因的影響，公務員培訓中績效評估機制的整體確立，并不斷根植于中國博大精深的傳統文化底蘊而穩健發展，必將是一個較為長期的過程，當前的首要任務應當是牢固的樹立績效管理的理念。

參考文獻：

［1］戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克：《擯棄官僚制：政府再造的五項戰略》，譚功榮等譯，中國人民大學出版社2002年版，第147-154頁。

［2］(英)邁克爾·阿姆斯特朗：《戰略人力資源管理方法》，張曉萍等譯，華夏出版社2004版，第86頁。

責任編輯：黃 杰