被誤讀的鄉鎮隱痛

在各種“潛見”盛行的時代，正確理解鄉鎮的處境，重新認識鄉鎮政權，顯得極為重要。對中國基層鄉鎮和農民現狀的憂慮不能壓倒理性的判斷，否則，事物就會像面團一樣，被隨意捏造。

由于多年來各種媒體的不實報道和片面宣傳，更容易讓外界聯想到這樣一幅畫面：群體性事件接二連三，層出不窮，地方鄉鎮政府疲于應對，根本無暇顧及其他事務。實際上，這是一種“被夸大的苦難”。另外，有相當一部分社會公眾與部分學者都持有一種觀點：上級的政策總是好的，關鍵是基層政府把經念歪了，更有些人極端地認為，基層鄉鎮政府無異于魚肉鄉民的罪惡政權。在各種“潛見”盛行的時代，正確理解鄉鎮的處境，重新認識鄉鎮政權，顯得極為重要。對中國基層鄉鎮和農民現狀的憂慮不能壓倒理性的判斷，否則，事物就會像面團一樣，被隨意捏造。日前，利用前往東北和中部兩市進行項目調研的機會，走訪了東北和中部的多個鄉鎮，并且趕上了其中一個鄉鎮黨委換屆選舉。本文就是由這次調研的“副產品”整理出來組成的，以澄清外界對鄉鎮政權的誤讀，彌補對若干問題的忽略。

為完成招商引資任務“徹夜難眠”

先從一件小故事說起。在C市調研的一天晚上，和市委組織部的何處長在吃飯閑談，一位滿身酒氣的人跌跌撞撞地走進來。他是何處長的同事姓張，現在榮昌區樺樹鎮掛職任副書記，分管招商引資。張告訴我，他當天喝了兩次酒：中午陪前來檢查黨員教育工作的中央某部一副局長，晚上陪省糧食集團的投資商。“你若不好好招待，投資商要是因此而對當地不滿意，豈不又浪費了一次機會？”張感嘆說，“這些投資商，我們一個都不能得罪啊！”

在中部J市調研期間，走訪了5個鄉鎮，先后訪談了10余名鄉鎮干部，其中出現頻率最高的詞就是“招商引資”。這些鄉鎮與鄉鎮級的農墾場，每年都有相應的招商引資任務。任務是由上一級政府下達的，其大小是根據不同鄉鎮的資源、人口、面積、上一年招商引資任務完成情況而確定的。根據現有資料，一些鄉鎮2006年的任務如下：栗山墾殖場300萬，栗山鎮600萬，吳橋鄉2000萬。鄉鎮干部無一不告訴我說：“招商引資已經成為我們的首要任務”。當問及他們完成招商引資的任務是否有難處時，鄉鎮干部們沒有不叫苦的，甚至連豪爽灑脫的吳橋鄉黨委周書記有時也“徹夜難眠”。在J市的W縣，為了吸引資金、發展經濟，縣招商局干脆從各鄉鎮抽調年輕的骨干力量，奔赴全國各地開展招商活動；此外還專門選派鄉鎮干部前往臺州、昆山等地的企業掛職，掛職的核心任務就是推介W縣，帶來一定投資金額的項目。更不可思議的是，連筆者這樣一個沒有什么資源的研究者，他們都視為一次絕好的推廣機會——臨行時再三囑咐我回京后宣傳W縣、推介W縣。

鄉鎮政府屬于誰

在J市調研時發現：每個鄉鎮負擔著從100萬到1000萬不等的財政收入任務；如果上一年如數完成，第二年則適當增加任務，新增的部分按適當比例返還一些給鄉鎮（鄉鎮分享大部分）。從理論上來說，增加財政收入可以增強上級政府的可用財力，并且財政收入的增加對于鄉鎮政府來說最終也是有利的。但在實際操作中，卻存在一個關鍵問題：第一年任務的如數完成，靠的是鄉鎮的真正家底，還是打腫臉充胖子？如果是前者，這種財政收入任務逐年遞增的做法確實有其合理的一面，也能實現決策者的預期目標；如果是后者，對于鄉鎮來說，每年新增的部分不是福祉，而是新的苦難。

J市的大部分鄉鎮似乎更貼近后一種情況。據宅壟鄉的新任書記曾祥和反映，該鄉去年的財政收入任務是82萬，今年達到了180萬，而根據宅壟鄉的實際稅源，只能完成20萬左右。吳橋鄉人大的舒副主席也坦言，今年上級給該鄉下達的160萬收入指標也很難完成，只有借助于“其它辦法”。一位從栗山鎮交流到宅壟鄉任人大主席的干部反映，栗山去年的財政收入任務是140萬，實際能完成的只有60％左右……筆者所知的5個鄉鎮，沒有一個能完成指標的。這么大的空缺怎么填補？鄉鎮究竟有什么法寶既能完成上級的任務又能不造成惡劣的社會影響？年輕直爽的曾書記向我展示了他們的應對方案——通過“引稅”的方式培殖稅源，吸引外地的企業來本地上稅；而鄉鎮政府給上稅企業給予特定的優惠，如虛開發票、給適當回扣等等。然而，“引稅”并非一勞永逸的辦法，也不能解決全部的空缺。對于“引稅”不成功或者不夠補缺的鄉鎮來說，借貸似乎成了更為現實的選擇，而這又加劇了鄉鎮的債務負擔，使本來不怎么景氣的鄉級財政更是雪上加霜。

J市的鄉鎮干部，特別是書記和鄉鎮長，任期內考慮最多的，不是如何更好地為本地居民提供公共物品和服務，而是怎樣完成上級下達的招商引資任務和財政收入指標。換而言之，鄉鎮政府不是本地居民的政權，而成了上級政府的附庸。這樣造成的結果是鄉鎮的功能錯位：一方面鄉鎮干部忙碌不停；另一方面本地居民卻很少受益，政權的權威進一步受到侵蝕。

可見，鄉鎮政府一些行為的壓力根源不在于自身，而是來自上級政府，問題出在鄉鎮，而根子是在上面。鄉鎮不是決策者，但卻承擔著因不合理決策而招致的罵名。

鄉鎮政府究竟該如何定位？到底應該屬于誰？在有關鄉鎮改革的眾多爭議中，我們應該選擇撤鄉、精鄉，還是強鄉？筆者認為，單純的精鄉或者強鄉都是不可取的：“精鄉論”只注意到了鄉鎮政府社區服務功能的一面，認為應該撤銷不必要的行政性職能，如黨群人大機構、各種對口設置的站所等；而“強鄉論”只片面強調鄉鎮政府政權維護功能的一面，認為應該在原有職能的基礎上加強鄉鎮政治性和司法性職能，以維護社會穩定和確保國家現代化建設。

但是，鄉鎮政權具有兩重屬性——既是國家安邦固本的基層組織，也是服務當地居民的權威機構。因此，鄉鎮的司法性職能應該強化，以調解沖突、維護社會穩定；社區公共服務職能應該加強，以提供公共物品；而行政性職能應該削減。換句話說，鄉鎮改革應該是圍繞鄉鎮政權的屬性“有所為有所不為”的調整過程。

黨委換屆：黨員權利與組織意圖的沖突

2006年是中國地方四級黨委換屆年。J市調研期間，剛好趕上了當地的鄉鎮黨委換屆。在完成對J市下屬縣級市R市的幾個掛職干部的訪談后，組織部長許剛告訴我北關鎮正在進行黨委換屆選舉，他要過去“蹲點”。這是一次千載難逢的好機會，于是隨許部長一同前往北關。

北關鎮位于R市北部，經濟和社會發展水平在全市屬于中等。抵達北關鎮的時候，聽取上屆黨委工作報告、分組討論工作報告和醞釀黨委人選等議程已經結束。下午正式選舉會議之前，是主席團會議，參加人員主要有代表團團長、大會執行主席、市委組織部長和副部長。主席團會議的重點不是聽取團長匯報工作報告討論情況，而是匯報各團代表對組織上所確定的人選支持與否。或者說，主席團的會議是一次選前的表態會。最后，許剛部長作了10分鐘左右的發言，著重強調黨委選舉中兩名應該淘汰的候選人（筆者稱之為“陪選者”）是誰，以及為什么要淘汰他們。許部長強調的是兩位同志的年齡因素，而非工作能力方面的原因；但他同時表明黨組織已經跟他們談過話，而且承諾工資待遇不變，以確保“陪選者”愉快接受落選的現實。或許，上述個別談話、代表團醞釀就是陳偉洪書記（市委確定的北關鎮新任書記）會前跟我交流時所說的“民主”過程吧！

按照慣例，黨內換屆選舉前，人員應該配備到位。具體到R市的鄉鎮黨委換屆而言，市委在正式選舉之前，就已經將書記、鄉鎮長等構成鄉鎮黨委的核心干部人選配備到各鄉鎮。書記是通過組織直接任命，鄉鎮長可以先任命為“代鄉鎮長”，再通過人代會程序將“代”字摘掉。在隨之而來的黨內選舉中，書記先通過黨代會當選為黨委委員，再通過第一次黨委全體會議“當選”或“追認”為書記，以獲得制度上的權威。

在北關鎮，選舉前上級組織已經確定了“當選者”和“陪選者”，并且做好了“陪選者”的思想工作；同時，黨組織通過各代表團團長、副團長，向各位黨員代表“吹風”，以確保組織意圖的傳達與實現。一方面要確保黨的領導和組織意圖的實現，另一方面要借用民主的形式獲得合法性，這樣兩者之間不可避免地會發生沖突。道理很簡單，組織所確定的人選可能在民主的游戲中落敗。在這種情形下，組織意圖和民主原則孰大？毫無疑問，組織意圖會占據上風，黨的領導會壓倒民主程序。或者說得通俗一點，選舉的結果會被宣布無效，并重新組織選舉，以確保組織所確定的人選最終當選。最終的選舉結果也正如此：兩名“陪選者”如期落選，選舉大會應到黨員代表40名，實到代表39名，有效票共計39張，一個僅得了4票，另一個僅得了3票；而另外7個組織所內定的人選高票當選為黨委委員。

有學者提醒國人要警惕將民主迷信化的傾向，認為有民主無法治的國家，將會出現金錢政治泛濫、黑社會政治橫行，社會四分五裂的結局。然而，說中國社會要警惕民主迷信，無異于叫窮人不要吃肉以防止高脂肪。窮人還沒有吃上肉，你就要讓他像富人一樣要多食綠色食物，顯然是荒唐可笑的。對于中國來說，需要的不是像西方國家那樣進一步完善民主技術操作程序，而是民主的啟蒙和扎根。這個進程在19世紀晚期已經開啟，可惜后來因種種原因而被打斷了。對于時隔一個多世紀的后人來說，需要做的是如何在前人的基礎上，引進民主的價值和理念，采用成熟的民主制度，將政治生活和社會生活加以民主化，以完成先人的夙愿。

宅壟的插曲：形式主義的泛濫

在前往宅壟鄉的路上。一列車隊氣勢洶洶地從后面奔來，大約有6輛左右，前面的2輛是警車。看到這種架勢，同行的市委組織部后備干部科的劉科長還以為是省廳或者中央前來檢查工作呢！我想，接待過許多“欽差”的劉科長都這么認為，應該不會有錯。

到了宅壟鄉，鄉黨委書記、鄉長和絕大多數鄉鎮干部都人去樓空，只有人大主席和兩三名工作人員留守。據鄉人大主席稱，車隊是鄰縣的，縣委書記、縣長等主要領導、縣直涉農機關負責人、縣電視臺都過來了，到宅壟鄉的一個村參觀新農村建設示范點，書記鄉長們都過去陪同了。

在新農村建設運動中，媒體報道較多的反面典型是如何“砸錢蓋別墅”、如何勞民傷財等。然而，這種上級政府領導到基層參觀學習本身的形式主義，又有多少人注意？這些人究竟是在表演給上級看，還是表演給善良的平民看？

（本文所涉及人物和地點，為化名。作者單位：中國人民大學國際關系學院）