湖南民調(diào)試驗(yàn)

如果在大的、涉及群眾公共利益的決策形成之前，由一個(gè)相對獨(dú)立于利益之外的機(jī)構(gòu)來收集利益相關(guān)者的看法，對決策的科學(xué)化和民主化必將是一個(gè)大的推動(dòng)，而且也有利于節(jié)約決策執(zhí)行成本，提高決策執(zhí)行效率。

2006年5月14日，星期天。上午十點(diǎn)半，記者來到湖南省統(tǒng)計(jì)局民意調(diào)查中心，中心一片忙碌：30多個(gè)調(diào)查員通過計(jì)算機(jī)輔助電話調(diào)查系統(tǒng)（簡稱CATI）進(jìn)行入戶調(diào)查，帶有湖南腔的普通話此起彼伏；監(jiān)控室內(nèi)，督導(dǎo)劉杰戴著耳機(jī)對調(diào)查員進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)聽。就是在這里，一份份通過CATI方式得出的民意調(diào)查結(jié)果被發(fā)布出來，在湖南乃至全國都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

“早前對岳麓山門票漲價(jià)的民意調(diào)查、近期做的社會(huì)公眾對湖南‘兩會(huì)’關(guān)注度的調(diào)查、新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民關(guān)注的主要問題調(diào)查以及春耕時(shí)節(jié)聽民聲等等，都引起了較大的反響，省政府對于我們的民調(diào)結(jié)果非常重視，并且在決策過程中起了一定的作用。”梁乃文，民盟湖南省委經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員、湖南省統(tǒng)計(jì)局民意調(diào)查中心主任告訴《決策》。此時(shí)，這個(gè)旨在“傾聽民聲、了解民意，做政府與群眾溝通橋梁”的官辦民意調(diào)查中心距離2004年12月16日掛牌還不到兩年。

官辦民調(diào)的初衷

2004年5月，湖南嘉禾強(qiáng)制拆遷事件鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)、滿湘風(fēng)雨。嘉禾強(qiáng)制拆遷事件所造成的影響引起了湖南官員的思考：好的出發(fā)點(diǎn)卻辦成了群眾不滿意的事，原因何在？

湖南省統(tǒng)計(jì)局局長馬勇在接受《決策》采訪時(shí)認(rèn)為：“嘉禾事件當(dāng)時(shí)從政府的角度來看，是一種發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大招商引資的積極做法。政府在這個(gè)過程中，克服了很多阻力來推動(dòng)這項(xiàng)工作，后來這項(xiàng)工作在實(shí)際操作過程出現(xiàn)了擾民、侵害民眾利益的行為，最后中央和中紀(jì)委都來調(diào)查這件事，這引起了我們湖南各級干部反思。”

這一反思的結(jié)論就是，政府的公共決策不能完全從自身的利益出發(fā)，也要更多地關(guān)注公眾的利益，而且要特別關(guān)注群眾的呼聲。馬勇曾經(jīng)留學(xué)美國哈佛和新加坡國立大學(xué)，他習(xí)慣用新公共管理理念來分析問題，“政府不僅要關(guān)心投入，更要關(guān)注產(chǎn)出和效果，而且要把最終的績效作為衡量政府一切工作的標(biāo)準(zhǔn)，這樣的工作就既滿足了發(fā)展，又會(huì)使群眾滿意度不斷提高，這種發(fā)展才是可持續(xù)的，否則的話，我們政府可能心里想著做好事，結(jié)果卻是事情做完了，老百姓卻不滿意。”

但是，如何去科學(xué)、客觀地收集民意？如何去真實(shí)、精確地反映民意？這些問題成為橫在馬勇及其部下面前的一個(gè)坎。

這需要成立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)去收集民意，用當(dāng)今發(fā)達(dá)國家收集社會(huì)主流民意最普遍的方式——計(jì)算機(jī)輔助電話調(diào)查方法。嘉禾強(qiáng)制拆遷事件的形成很大一部分原因是當(dāng)?shù)卣賳T并沒有意識(shí)到這種做法能否讓群眾滿意。如果在大的、涉及群眾公共利益的決策形成之前，由一個(gè)相對獨(dú)立于利益之外的機(jī)構(gòu)來收集利益相關(guān)者的看法，對決策的科學(xué)化和民主化必將是一個(gè)大的推動(dòng)，而且也有利于節(jié)約決策執(zhí)行成本，提高決策執(zhí)行效能。

與此同時(shí)，民調(diào)中心主任梁乃文還有一番思考：“通過建立一個(gè)民調(diào)機(jī)構(gòu)，來傾聽民眾對政府及部門工作評價(jià)，輔助公共決策，進(jìn)行社會(huì)預(yù)警，實(shí)施輿論溝通，緩解社會(huì)沖突，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。”

而黨的十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》里所提出的“建立社會(huì)輿情匯集和分析機(jī)制，暢通社情民意反映渠道”的決策，對湖南省統(tǒng)計(jì)局民調(diào)中心的成立更是一個(gè)直接的推動(dòng)。

馬勇認(rèn)為，統(tǒng)計(jì)局作為政府的一個(gè)信息服務(wù)部門，利益相對超脫一些，在這方面應(yīng)該有所作為，有必要成立一個(gè)由湖南省統(tǒng)計(jì)局主導(dǎo)的官辦民意調(diào)查中心。在做了前期的調(diào)研后，民調(diào)中心成立的工作就開始啟動(dòng)。

而當(dāng)時(shí)的起步也相當(dāng)艱難。馬勇回憶起當(dāng)時(shí)的情況，“我們這個(gè)啟動(dòng)非常有意思，開始只有兩個(gè)人，由副局長吳星民牽頭，帶領(lǐng)梁乃文進(jìn)行調(diào)研，我也插手這個(gè)調(diào)研，調(diào)研完了我們就成立籌備組，其后就開始正式啟動(dòng)，就這么搞起來的。”

湖南省政府給予了大力支持，“要機(jī)構(gòu)馬上給機(jī)構(gòu)，要經(jīng)費(fèi)馬上給經(jīng)費(fèi)，”梁乃文說：“我們在工作中沒有遇到任何阻力！”

湖南省民意調(diào)查中心在2004年底成立，給中心揭牌的不是政府大員，而是中國傳媒大學(xué)調(diào)查統(tǒng)計(jì)研究所所長、新聞傳播學(xué)院教授柯惠新。

民意訴求影響政府決策

揭牌后的民意調(diào)查中心開展的民意調(diào)查并非順風(fēng)順?biāo)．?dāng)年12月央行加息，民調(diào)中心就加息對城鄉(xiāng)居民的影響進(jìn)行了調(diào)查。但令民調(diào)中心始料不及的是，民眾的拒訪率高達(dá)16.67%，是民眾的參與意識(shí)差還是對調(diào)查選題不感興趣，原因何在？

“主要是民眾對民意調(diào)查中心不了解，這有一個(gè)接受的過程。”民調(diào)中心副主任張新沙分析說，“其次還有一個(gè)問題就是，有些群眾把我們的調(diào)查誤當(dāng)作商業(yè)調(diào)查，不配合的可能性就增大了。”

而據(jù)民調(diào)中心的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，民調(diào)中心開展的前幾個(gè)調(diào)查的拒訪率大致在16.67%上下浮動(dòng)，這是一個(gè)相當(dāng)高的數(shù)據(jù)。

拒訪率的大幅下降出現(xiàn)在岳麓山門票漲價(jià)的民意調(diào)查中。此次民調(diào)的結(jié)果與此后政府部門召開的聽證會(huì)結(jié)果完全相反。民調(diào)結(jié)果顯示，反對漲價(jià)之聲占了六成還多。而在這次調(diào)查中，民眾的拒訪率只有2.6%，創(chuàng)下了中心成立以來拒訪率最低的記錄。

在分析這一現(xiàn)象形成的原因時(shí)，張新沙認(rèn)為，“央行的加息和岳麓山門票漲價(jià)都關(guān)系到長沙以至湖南民眾的切身利益，但我們做的加息調(diào)查是在加息之后，對政府的決策沒有什么影響，而岳麓山門票漲價(jià)調(diào)查是在價(jià)還沒有漲之前，民眾認(rèn)為他們有話可說，并且能夠影響政府部門的決策。”

民眾拒訪率的高低給民調(diào)中心上了一課：只有與民眾利益息息相關(guān)的調(diào)查，民眾出于維護(hù)切身利益的考慮，才會(huì)接受調(diào)查，說出自己想說的話。梁乃文說：“民眾真是相當(dāng)可愛，民意訴求只有起作用，切實(shí)地影響了政府的決策，民眾的意見才會(huì)傾泄而出，而我們就要成為這一通道的建設(shè)者。”

這一分析為中心日后的調(diào)查工作確定了方向：做與民眾利益密切相關(guān)、對政府的決策起到一種參考和修正作用的民意調(diào)查。梁乃文告訴《決策》：“在四十多個(gè)已經(jīng)做完或者正在做的民意調(diào)查中，關(guān)于‘三農(nóng)’的調(diào)查就占了三分之一。此種做法似乎是贏取民心，實(shí)則是更好地為政府提供決策參考。

那么，在多大程度上，湖南省統(tǒng)計(jì)局民調(diào)中心的民調(diào)結(jié)果能被政府在決策時(shí)采納？馬勇在2005年初接受媒體采訪時(shí)認(rèn)為，除了一些政府部門委托的調(diào)查，一個(gè)多月以來所進(jìn)行的幾個(gè)調(diào)查活動(dòng)都受到了省直部門的大力支持和歡迎，也引起了湖南省委、省政府的高度重視，當(dāng)?shù)孛襟w反應(yīng)也普遍稱好。他們相當(dāng)驚訝，這也更加堅(jiān)定了他們把民意調(diào)查做下去的信心和決心。

在梁乃文看來，作為一個(gè)政府部門的下屬單位，他們并不接受民間的商業(yè)調(diào)查，主要是政府部門的委托調(diào)查和中心根據(jù)政府當(dāng)前的任務(wù)所做的一些自主調(diào)查，這使得他們所做的每一項(xiàng)調(diào)查都受到政府的關(guān)注。省地方金融證券辦委托民調(diào)中心做的“社會(huì)公眾信用信息需求和意愿調(diào)查”，徐憲平副省長在調(diào)查分析報(bào)告上批示：“感謝民調(diào)中心所做的工作，這份調(diào)查報(bào)告對政府加快社會(huì)信用體系建設(shè)具有重要的參考作用。”

但這次馬勇局長在接受《決策》采訪時(shí)認(rèn)為，對于民意調(diào)查結(jié)果，省政府和地方政府在采信程度上有所區(qū)別。地方政府可能只是把民調(diào)結(jié)果當(dāng)成決策過程中的一種參考，而省政府則可能更為重視。這是一個(gè)很有意思的民意調(diào)查結(jié)果在使用時(shí)的分層現(xiàn)象。

完成于2006年4月5日的“新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民關(guān)注的主要問題”的民意調(diào)查給這種分層現(xiàn)象作了注解。在調(diào)查之前，地方政府和省政府都以為搞項(xiàng)目是排在第一位的，但調(diào)查表明，有75.3%的被訪者認(rèn)為急需解決文化教育問題。“解決就學(xué)難和看病難等問題，這才是農(nóng)民最關(guān)心的。”馬勇說。

中心把民調(diào)的結(jié)果反饋給省政府，并在政府的常務(wù)會(huì)議上作了匯報(bào)，也把該信息反饋給地方政府。但對于地方政府來說，只有先把經(jīng)濟(jì)蛋糕做大才有精力或者能力解決這些問題，地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須靠項(xiàng)目，所以地方政府只把此次民調(diào)的結(jié)果作為一個(gè)參考。“但我們發(fā)現(xiàn)省里面的一些領(lǐng)導(dǎo)人注意到了這些問題，在加大社會(huì)發(fā)展方面已經(jīng)加大了一些措施。”

政府與民眾溝通之橋

2005年元月某夜，民調(diào)中心的空調(diào)電纜被盜，民調(diào)中心無法工作。隨后附近居民的舉動(dòng)讓中心工作人員大為感動(dòng)：居民自發(fā)組織起來，輪流給民意中心站崗放哨。

而在成立當(dāng)年的12月31日，家住長沙北正街的楊云和謝映平兩位70多歲的退休老人來到民調(diào)中心反映住房問題。民調(diào)中心在熱情接待他們的同時(shí)，詳細(xì)介紹了中心工作的特點(diǎn)和性質(zhì)，并告訴他們按什么樣的途徑去反映問題。兩位老人本是帶著滿腔憤怒而來，結(jié)果卻滿面笑容離開。“離開前他們表示要組織一些街道上的人來為我們免費(fèi)打掃衛(wèi)生和其他服務(wù)。”梁乃文告訴《決策》。

這其實(shí)是居民用樸實(shí)的行動(dòng)表明對民意調(diào)查中心的支持和認(rèn)同。梁乃文說：“我們首先是反映民意，要架起政府與民眾之間溝通的橋梁，其次要實(shí)現(xiàn)老百姓對政府工作的評價(jià)。”沒有民眾的支持，橋梁當(dāng)然架不起來，溝通就無從談起。而民眾的支持既可以從民調(diào)拒訪率來衡量，也可以從公眾現(xiàn)實(shí)的評價(jià)來衡量。民調(diào)中心附近居民自發(fā)的“放哨”就是來自公眾現(xiàn)實(shí)的評價(jià)。

民眾是樸素而現(xiàn)實(shí)的，當(dāng)民意調(diào)查中心在湖南乃至全國聲名鵲起之時(shí)，很多來自湖南省內(nèi)外的求助信、上訪信不斷寄往民調(diào)中心。“湖南靖州有一個(gè)農(nóng)民把信寄到我這兒，信封上的署名是‘湖南省民調(diào)中心首長收’，也有打電話過來的，他們把我們當(dāng)成是可傾訴、可解決問題的對象。”梁乃文向記者展示了其中一部分信件，粗糙的字跡顯示的是民眾對民調(diào)中心的高度信任。

但作為一個(gè)橋梁，連通的是兩頭，僅有一頭滿意是不行的。省政府和領(lǐng)導(dǎo)們怎么看待民調(diào)中心的工作呢？“張春賢書記上任不久，就仔細(xì)閱讀民調(diào)報(bào)告，給予中心工作以很高的評價(jià)。”在梁展示給記者來自高層的評論中，有中央政治局常委、政治局領(lǐng)導(dǎo)的批示，他們評價(jià)調(diào)查報(bào)告：內(nèi)容豐富翔實(shí)，分析全面深刻，所提出的對策建議，具有較強(qiáng)的針對性和參考價(jià)值。

而省長周伯華則認(rèn)為：“省統(tǒng)計(jì)局根據(jù)政府授權(quán)建立民意調(diào)查中心，利用計(jì)算機(jī)輔助電話調(diào)查系統(tǒng)開展民意調(diào)查，代表政府聽取人民群眾對政府工作和其他社會(huì)事務(wù)的意見，是一件很好的事情。”

對自身如此高的目標(biāo)定位、民眾的信任以及政府部門的厚望，使得民調(diào)中心在背負(fù)很大壓力的同時(shí)，影響力也在日漸加大，各種民間的商業(yè)調(diào)查開始不斷登門，但民調(diào)中心卻不接受來自民間的商業(yè)調(diào)查。在梁乃文的印象中，曾經(jīng)有一家上海的德資公司委托他們做一種產(chǎn)品的市場定位調(diào)查，報(bào)酬由40萬加到60萬，“但我們拒絕了。”

馬勇在接受采訪時(shí)認(rèn)為：“我們首先要考慮民意，現(xiàn)在為政府所做的調(diào)查本身就相當(dāng)多，還有很多項(xiàng)目根本就沒有時(shí)間和人手去做，我們沒有精力去搞商務(wù)調(diào)查。”

實(shí)際上，民調(diào)中心還有另一個(gè)考慮，作為政府的一個(gè)部門，沒有權(quán)力用政府的調(diào)查資源和品牌資源來從事商業(yè)性的贏利活動(dòng)，用來改善工作人員的個(gè)人福利。

馬勇?lián)模绻麖氖律虡I(yè)性的民意調(diào)查，從實(shí)際操作考慮，現(xiàn)在的老百姓對既搞商業(yè)調(diào)查又搞政府調(diào)查的機(jī)構(gòu)信任度不高，拒訪率較高，往往影響工作，失去效率。“而且我們的調(diào)查本身也是宣傳政府工作的一個(gè)過程。有的電話打到老百姓家去，哎呀，政府還關(guān)心我們這樣的意見啊，現(xiàn)在政府真是好啊，這就讓我感覺到這個(gè)品牌效應(yīng)很重要，在中國，你不打品牌是不行的。”馬勇如此總結(jié)。