質疑官民圓桌對話實驗

如果在進行“官民圓桌對話”過程中沒有做到程序的公正，那么結果的公正將無從談起，因此，我們必須看到萬盛的這次“官民圓桌對話”實驗的局限性。

[案例]

萬盛試點“孝子河治理圓桌對話”

2006年3月22日，重慶市萬盛區召開了一場名為“萬盛區孝子河治理圓桌對話會”的討論。

當地共有10位政府官員、11位非官方代表出席。對話議題的發起者是重慶社科院課題組、萬盛區委宣傳部。參會者中具有官方背景的代表來自區水行政管理部門及相關責任單位，他們被歸為責任方。非官方代表，包括本地政協委員、居民、村民、志愿者，他們是相關利害方。主持人認為，這種官民對話形式是一種創新，因為它不是用行政手段推動官與民的交流。而這次對話隸屬于世界銀行贊助研究的“信息對接與圓桌對話會議制度研究課題”項目，旨在提供適用于中國西部的公共管理科學化、民主化的制度樣本。

在課題組看來，萬盛開展的圓桌對話實驗，對于推動公共管理、促進政府科學決策有重大意義。

[透視]

圓桌對話會與公共決策的公民參與

政治議題中的“圓桌對話會”對于大多數人來說，可能還是一個新鮮的名詞。圓桌對話會是現代民主政治發展的必然產物，也是政府決策科學化和民主化的客觀要求。它是指公民本著理性、合作、建設性的態度，在法律許可的范圍內通過正當的渠道積極參與社會公共事務管理。即在理性、平等和公正的基礎上，讓群眾把自己的訴求充分表達出來，和職能部門充分溝通，并征求第三方的意見。它的核心在于平等，它是存在利益關聯的多方之間為增進共同利益、解決矛盾沖突而采取的一種特殊的會議形式。它的突出特征是會場不設主次席位，參會各方在相互平等的前提下，坐下來進行對話和溝通，尋求解決問題的方案或達成相互諒解。這種會議形式充分體現了平等、理性、公開、公正的時代精神。

中國的圓桌對話會制度是經濟民主化和政治文明化的必然產物，它的產生有其深厚的時代背景和社會背景：

第一，隨著改革開放的進一步深化，整個社會結構發生了新的變化，利益群體大量涌現。行業意識、社團意識、階層意識等都在覺醒之中，利益分化和多元格局成為我國各級政府決策所面臨的新情況。公共事務決策要求遵循客觀求實和信息完備的原則，要求運用并服從人類的知識和理性。但實際上處理大多數決策時，決策者擁有完全的信息是不可能的，一方面因為決策本身的復雜性，另一方面因為決策者知識和能力的有限性。舉行圓桌對話會，通過討論，可以避免因社會調查不充分、論證范圍過窄所導致的決策不合理、群眾意見大的矛盾，也可以避免無視各階層的利益要求、以個人或行業為重的極端本位主義的決策行為。因此，圓桌對話會是公共決策科學化和民主化的必然要求，也是公共政策維持公共性的民主路徑。

第二，目前流行于歐美許多國家的“新公共管理”運動，以管理主義理論為導向，以“市場為基礎的公共行政”、“企業型政府”、“后官僚制度典范”為理念，旨在克服政府“大包大攬”、規模擴大、角色錯位、信任危機、不可治理性增加等諸多問題。政府雖然還是專門的公共管理機構，但并非唯一的機構。在政府之外，應當由一些準自治、半自治和自治的機構去參與或承擔公共管理的職能，公共政策的制定和執行也不能脫離政府外公共組織而開展。圓桌對話會便是政府與政府外組織、社會公眾共同參與的公共決策行為，是公共管理社會化的契約平臺。

萬盛實驗的局限在哪里

圓桌對話會的試點對于推動公共管理，促進政府科學行政、法治行政有著重大的樣本意義。它是相關各方進行必要的信息對接的有效平臺。它有利于促進信息公開，減少暗箱操作；有利于下情上達、消弭社會矛盾；有利于理解溝通，求得各方的共同利益；有利于集思廣益，增加管理部門決策的科學性。但是，決策制度的基本精神是以程序的公正保證結果的公正。如果在進行“官民圓桌對話”過程中沒有做到程序的公正，那么結果的公正將無從談起，因此，我們必須看到萬盛的這次“官民圓桌對話”實驗的局限性。

第一，透明度不高。圓桌對話會的關鍵和核心應該是公開透明的制度安排。圓桌對話會的公開，既要求對話會內容的公開，又要求對話會程序的公開，包括對話會之前的代表選拔與名單的公開、代表發言與論辯的公開、結果的公布與質詢等等。這次圓桌對話會在公開方面存在突出的問題。這次圓桌對話會主持人“不知道這些代表都是經過了篩選”；“群眾代表并不知道這是一場被設計的、實驗性的圓桌對話”。

作為一場實驗，應該把全過程按照規范的程序進行。群眾代表應該是來自群眾，傾聽過大量群眾的意見，才能參加對話會。參加的群眾代表不能僅僅只代表他一個人，雖然他可能很理性、專業水平很高。而這次圓桌對話會參加的代表沒有在會前與其他利益方進行交流，從而不能真正代表利益方的意見，存在著“信息隔離”的現象，存在著“民主做秀”的嫌疑。圓桌對話會的作用正在于其公開性。倘若對話會透明度太低、公開性不高，對話內容信息不充分，那么對話的科學性和民意基礎將受到質疑，決策的社會認同度和支持率就會大打折扣。

第二，公正性不足。對話的公正性，不僅要保證結果的公正性，更重要的是保證程序的公正性。本次圓桌對話會就存在重要利益相關者缺席。“整個對話顯得溫和而有序，這在很大程度上是因為污染企業未被列入責任方參會。”作為一場環保試點，沒有污染企業到場，責任的確定，問題的解決將無從談起。隨著社會的發展，會出現利益分化和多元格局。可以說是群體的主體意識開始覺醒，他們會注重自己的群體利益，要求在決策過程中發出自己的聲音。圓桌對話會是利益關聯的多方之間為增進共同利益、解決矛盾沖突而展開的。如果存在重要利益相關者的缺席，那么對話的公正性將受到質疑。

第三，平等性缺位。利益方和責任方的談判地位是否平等，主要體現在以下兩個方面：其一，對話會是否能夠保證雙方發言的機會均等，這又表現在發言的人數和每個人發言的時間是否相同；其二，雙方是否都能夠提出舉行對話會的請求。按照利益相關性，三類機構可以要求舉辦對話會，一類是污染企業，一類是政府主管部門，還有一類就是NGO以及利益受損者。污染企業不會主動要求進行對話；而NGO以及利益受損者也很少有要求舉辦對話會的。但我們可以從另外的角度——“集體行動的邏輯”來思考。一般認為，由具有相同利益的個人所形成的集體是要為他們的共同利益而行動的。但事實并非如此，在很多情況下，即使收益遠遠大于成本，群眾仍不會采取任何集體行動，因為付出成本的那部分人不能排斥集體中其它人享受行動帶來的收益，此所謂“搭便車”問題，這樣采取行動的那部分人所承擔的成本和享受的收益就會出現不對稱。于是“有理性的，尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益”，因此，單個的利益受害者沒有足夠的激勵去提出舉行對話會的請求。

（作者單位：中南大學公共管理系）