政府采購為了誰？

政府是最大的集團采購者。政府采購的本質是社會公眾的采購，是納稅人的采購，政府采購什么、怎么采購，直接反映政府的作風。政府的采購政策對國民經濟發展有著直接的影響，可調整國家產業結構，扶持、保護民族企業。建立政府采購制度，有利于完善社會主義市場經濟體系，可以有效地促進社會公平交易，維護社會正常的經濟秩序。政府采購制度的實施，不僅提高了國家財政支出的透明度，而且有利于提高財政資金的使用效率，有利于維護國家利益和社會公共利益。規范政府采購行為，有利于政府采購在公開、公平、公正和透明的環境中運作，便于從源頭上有效地抑制政府在采購活動中的各種腐敗行為，促進廉政建設，推動民主法制建設進程，同時也有利于對外開放，提升民族企業競爭力。西方發達國家200多年的政府采購實踐已充分證明了這一點。

我國從1996年開始，在部分地區試行政府采購制度，經過各級財政部門和政府集中采購機構以及審計、監察等有關部門的共同努力，政府采購工作在探索中不斷發展。初步建立了管理和執行機構體系，基本上形成了財政部門、紀檢監察部門和審計部門分工協作、共同監督的管理機制。采購規模呈現快速增長勢頭，由試行初期的每年10多億元，發展到2OO1年的653億元、20O2年的1O09億元，2003年的1659億元，2004年全國政府采購規模達到2135.7億元，2005年預計達到2500億元。6年來政府采購規模平均增長率達到88.8%。

數字是喜人的，成效是顯著的，但問題同樣是嚴重存在的。作為政府采購的聆聽者，幾年來各種不和諧的聲音沖擊著筆者的耳膜，讓筆者覺得中國政府采購的面目越來越模糊。《政府采購法》實施已經三年，法律的寬疏讓各種現狀的存在都有了可以解釋的理由，也讓各種聲音理直氣壯。有專家疾呼，節約資金成了政府采購的首要目標，甚至是惟一目標；采購人則說政府采購價格高于市場價格，節約財政無從談起；采購人指責集中采購周期過長，效率低下；集中采購機構則說采購周期長很大原因是采購人預算編制不科學，抱怨政府采購監管機構不作為；監管機構反過來指責政府采購中心越位……中國政府采購怎么了？是不是如一位專家所說的，“正走入迷途”？

各種問題歸結起來無非有三。

一是體制設置問題。2005年11月25日，北京市朝陽區財政局政府采購中心正式撤牌，將所有的政府采購項目交給社會中介機構去運作。此事在政府采購業界一石激起千層浪，因為它觸動了當前政府采購的最熱點問題——集中采購向“左”走，還是向“右”走？集中采購機構出路在何方？《政府采購法》規定，政府集中采購機構是政府采購的執行機構，它的定位為非營利的事業法人，必須與財政脫鉤，實現管采分離。分是一定要分，但是分到哪種程度，并無一定說法。由于國家對政府集中采購機構的設置和隸屬關系沒有明確規定，而各部門又把政府采購視為“肥差”競相爭搶，所以目前從中央到地方，集中采購機構隸屬關系據不完全統計有10多種：省（市）政府直屬，機關事務管理局、政府辦公廳、國資委、發改委、財政廳（局）、機械設備成套局……都可“歸口管理”，企業性質、編制是政府財政代管，行政上歸財政部門管，業務上則聽命于市政府領導小組或采購委員會領導、市政府采購委員會、政府采購專業技術顧問委員會、政府采購行政監督委員會……等等。

有人戲稱“政府采購中心上面沒爹，下面沒娘”。沒有統一的主管領導，五花八門的隸屬關系，削弱了政府采購“統”的功能，從而暴露出許多問題。其一，絕大多數地方的政府集中采購機構管理體制不符合政府采購法關于不隸屬于任何部門的規定，使得政府集中采購機構履行職責的獨立性受到影響；其二，無法施行全國統一規范管理，使國家的政府采購方針政策、法律法規的貫徹落實難以統一、暢通，有些政策法規難以落實到位；其三，一定程度上出現了各地各自為政的狀況，一個地區一個做法，對政府采購市場的規范不能形成合力，使得政府這個最大的消費者對市場的影響力人為地縮小，甚至導致市場供求關系產生不利于買方（政府采購）的現象。這一切都是由各級地方政府對《政府采購法》的宗旨目標認識不足、對集中采購的目標與功能認識不足、對集中采購執行機構的定位的認識模糊造成的。

資料統計，2002年全國政府集中采購規模占總采購的72.8%。2003年出現了部門集中采，因此，集中采購、部門集中采購、分散采購分別占總采購規模的61.8%、17.0%、21.2%；2004年該比例分別為59.5%、21.4%、19%。集中采購規模有所下降而部門集中采購有所增加，分散采購占20%左右。全國各地情況各有不同，但總體趨勢是盡管全國政府采購的規模在逐年增加，但政府集中采購的規模在減小。這和集中采購機構的設置狀況息息相關。山西商洛政府采購中心主任李平說：“近年來，政府采購的路越走越窄，我也有一種預感，采購中心早晚會撤銷……”長春市政府采購中心副主任劉清恩也對政府采購中心的命運表示擔憂，“這真不是什么好兆頭……”

二是財政預算制度問題。政府預算體現的是政府各部門對于自己下一年度財務收支活動的安排。預算編制越具體、越詳細，越科學準確，對該部門的施政能力和計劃能力的要求就越高。但是目前由于種種原因，政府預算要到財政年度的第一季度才能確立。目前，由于各地政府采購預算的編制尚未作為一項單獨的內容納入財政支出預算范疇，財政預算編制比較簡單粗糙，公共支出項目還未細化到政府集中采購目錄，政府采購工作很難從全局上把握和預見全年政府采購計劃，工作處于被動狀態。目前政府采購缺少規范的執行操作程序，也沒有形成一整套的科學管理體系。

江蘇省大豐市財政局政府采購辦陳相富認為，目前政府采購在預算上存在四方面的問題：

一是對政府采購預算認識不高。部分單位認為政府采購預算是在現行預算體制下搞的另一套預算，政府采購計劃、方案就是政府采購預算，以政府采購計劃、方案代替政府采購預算。二是政府采購預算編制過于粗糙。在計劃經濟體制下，我國對財政預算管理是重視資金分配、忽視資金使用的粗放型管理。改革開放以來，盡管社會主義市場經濟體制在我國已經逐步建立和完善，但與之相適應的公共財政體制下的財政支出管理制度卻明顯滯后，部門預算編制過于粗糙、流于形式，而政府采購預算又是部門預算的有機組成部分，是建立在部門預算編制的基礎之上。因此，政府采購預算編制也是粗放型的，難于操作。三是政府采購預算編制不規范。一是部分單位政府采購預算編制隨意性很大，在不同程度上還存在著爭盤子、搶資金的現象。部分單位受利益的驅動，巧立名目，濫編濫采，造成現有資源閑置、浪費。另外也存在對采購項目不進行科學認證的行為，不進行充分的市場調研，采購預算不是過高就是過低。四是政府采購項目的技術要求含糊不清、指定品牌現象普遍。部分單位對財政部門確定下來的采購項目，其申報的技術指標、規格要求不詳細，要么填寫指定某一品牌或供應商，要么不填，給執行政府采購計劃帶來很大的難度，客觀上影響了政府采購效率。政府采購中出現的采購隨意性大、指定采購方式和品牌、規避集中采購等一系列問題都和預算滯后有關。

體制設置、財政預算制度問題有待于法律規范，目前政府采購中最突出、也是最難解決的問題是政府采購當事人的認識問題，其中關鍵又在于各級政府主管領導的重視與不重視。采購人、供應商、采購代理機構共同構成了政府采購當事人，只有政府采購當事人都能遵守政府采購法規、制度，政府采購制度才能健康純潔地發展。但是有些采購人違反規定自行采購或化整為零規避集中采購；有的供應商搞不正當競爭，另一些供應商則不能以法律武器維護自己的正當權利；有的采購代理機構對采購人的非理性消費傾向不能予以制止，反而利用集中采購的外衣使采購人的違規違法采購合法化，或者和供應商進行權錢交易。這些現象產生的根本原因就是“利益”兩字，包括部門利益、團體利益，甚至個人利益均在其中。

利益之爭其來有自。政府采購意味著對財政資金的管理從價值形態延伸到實物形態，管理方式從行政管理轉為法制管理，這在一定程度上限制了各級政府花錢的自由，必然觸動一些部門和單位的切身利益。一些人不愿大權旁落，對政府采購產生抵觸情緒自然而然。他們往往強調部門的特殊性、專業性，或以政府集中采購周期長、效率低、買不到自己心目中的產品等為借口，規避政府集中采購，能不集中采購就不集中、不能規避集中采購就千方百計要求部門集中采購，不能部門集中采購就要求自行委托社會中介機構，不僅把工程項目委托社會中介機構，而且大量的集中采購目錄內的項目也千方百計要求委托社會中介機構采購，僅把小額的、零散的、不易操作的項目，交給集中采購機構采購以應付之。這種規避集中采購的行為不僅使政府集中采購規模效益受到影響，最終使政府采購的宗旨目標無法實現，國家資金和公共利益的受到損失，防止腐敗和實現政策功能就流于一句空話。這一切都是由政府采購當事人對政府采購沒有引起足夠重視，不能自覺遵守《政府采購法》的要求造成的。

如何消除政府采購當事人負面情緒的影響，關鍵在于監管。《政府采購法》規定，各級人民政府財政部門是政府采購的監管部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責。然而法律的規定落實到各級財政部門時，卻出現了“因地制宜”的情況。各級財政部門和采購人基本處于平級單位，而政府采購涉及面廣，影響程度大，運行機制與體制不順，牽涉部門較多，財政部門依靠自身力量很難樹立監管的權威性，于是很多時候對政府采購當事人的違法違規行為漠然置之。對于監管者不作為的監督又處于真空狀態，發生執法不嚴、違法不究現象更加嚴重，導致政府采購在各種利益的牽扯和驅動下出現了諸多迷亂的怪象。

政府采購是為民造福，不是為政府牟利。不管是中央政府，還是地方政府，不管是“位高權重”的部門，還是基屋的行政機關，不管是集中采購、部門采購還是分散采購，機構設置不管是分是合，是建立還是撤銷，我們都必須依法行政，依法采購。當我們拿著沉甸甸的人民幣采購的時候，必須意識到這是國家的資金，是人民的錢，是公眾一分一厘繳納的血汗，不是你單位的錢，也不是你部門的錢，更不是你個人的錢。我們從小接受教育，知道依法納稅是每一位公民應盡的義務，我們能否看到依法采購、依法用稅也是政府采購人必須恪守的天職呢？如果各級政府當事人在面臨采購決策的時候，考慮更多的是社會的福祉，更廣大公眾的利益，而不是單位或部門甚至個人的利益，政府采購職場就會少一些迷亂，多一些陽光。